一份近日發(fā)布的官方文件為國(guó)內(nèi)的“地鐵熱”降了溫。

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦”）印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作作出部署。

相較于2003年國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，《意見(jiàn)》提高了申報(bào)建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)——申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。

同濟(jì)大學(xué)《城市軌道交通研究》主編、教授孫章近日在接受澎湃新聞（www.thapaper.cn）專訪時(shí)表示，原來(lái)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)比較低，帶來(lái)了資金、債務(wù)、技術(shù)人才及其他前期工作的資源需求壓力非常大，超過(guò)了地方政府的投融資能力，對(duì)改善民生會(huì)有影響。

孫章認(rèn)為，未來(lái)，地鐵“超強(qiáng)度”的建設(shè)應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量的發(fā)展，城市軌道交通規(guī)劃要向城市群軌道交通規(guī)劃轉(zhuǎn)變，打破單一修建地鐵的制式，用市郊鐵路、城際鐵路的方式補(bǔ)齊短板。

“超強(qiáng)度”建設(shè)

澎湃新聞查閱《城市軌道交通研究》雜志2018年第5期時(shí)發(fā)現(xiàn)，上述《意見(jiàn)》并不是官方首次為地鐵建設(shè)潮“降溫”。

時(shí)間拉回50多年前。1965年，我國(guó)第一條地鐵在北京開(kāi)工建設(shè)，1971年投入運(yùn)營(yíng)。

孫章告訴澎湃新聞，軌道交通的起步初期，我國(guó)財(cái)力較為薄弱，建設(shè)費(fèi)用主要依靠外國(guó)政府的貸款，只能購(gòu)買和使用外國(guó)的設(shè)備，使得早期地鐵建設(shè)成本非常高。

1995年，國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項(xiàng)目的通知》，這份通知叫停了除北京、廣州和上海2號(hào)線以外的城市軌道交通項(xiàng)目的審批，并規(guī)定所有地鐵項(xiàng)目均屬大型項(xiàng)目，必須報(bào)國(guó)家審批。

2000年左右，國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院辦公廳接連發(fā)布了《關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國(guó)產(chǎn)化的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》。有專家指出，這兩份文件使得城市軌道交通裝備造價(jià)大幅下降，行業(yè)管理制度趨于規(guī)范和穩(wěn)定，軌道交通迎來(lái)了跨越式的發(fā)展。

中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師宋敏華在一篇題為《我國(guó)城市軌道交通發(fā)展回顧與思考》的文章中，將我國(guó)城市軌道交通發(fā)展劃分為三個(gè)階段，即緩慢起步、快速發(fā)展、“爆發(fā)式”發(fā)展。

宋敏華提供的數(shù)據(jù)顯示，“十三五”以來(lái)，全國(guó)有100多個(gè)城市規(guī)劃了城市軌道交通線網(wǎng)，形成百城百市同時(shí)發(fā)展軌道交通的新局面——2016年新增運(yùn)營(yíng)線路534.8公里，首次突破500公里大關(guān)；2017年中國(guó)內(nèi)地新投運(yùn)線路達(dá)868.9公里，跨國(guó)800公里大關(guān)；預(yù)計(jì)到2020年底，全國(guó)將有60多個(gè)城市開(kāi)通包括有軌電車和市域快軌交通在內(nèi)的城市軌道線路8000公里左右。

在孫章看來(lái)，這種“爆發(fā)式”發(fā)展是“超強(qiáng)度”的?！跋裎錆h、鄭州、成都等城市規(guī)劃軌道交通線路都超過(guò)了500公里，短期內(nèi)的建設(shè)強(qiáng)度都要超過(guò)當(dāng)年北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)之前的軌道交通發(fā)展的強(qiáng)度。”孫章說(shuō)。

北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)在接受《北京商報(bào)》采訪時(shí)表示，一些城市想要修建地鐵是處于拉動(dòng)投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財(cái)政實(shí)際能力，所以應(yīng)該提升申建地鐵門檻，這對(duì)城市的長(zhǎng)期發(fā)展也是有好處的。

潛在危機(jī)顯現(xiàn)

去年，包頭地鐵項(xiàng)目被叫停，地方財(cái)政實(shí)際能力不足的問(wèn)題也因此顯現(xiàn)。

據(jù)財(cái)新網(wǎng)去年11月的報(bào)道，總投資規(guī)模高達(dá)300億元的包頭市軌道交通項(xiàng)目已在當(dāng)年8月初被叫停。與此同時(shí)，多位銀行業(yè)及監(jiān)管人士還透露，內(nèi)蒙古呼和浩特的3、4號(hào)線地鐵項(xiàng)目，以及呼和浩特到鄂爾多斯的高速公路項(xiàng)目也被叫停。三個(gè)項(xiàng)目涉及投資超過(guò)500億元。

另?yè)?jù)新華網(wǎng)今年1月的報(bào)道，在包頭地鐵停工近五個(gè)月后，內(nèi)蒙古自治區(qū)官方首次承認(rèn)項(xiàng)目叫停。

報(bào)道稱，在1月3日舉行的中共內(nèi)蒙古自治區(qū)第十屆委員會(huì)第五次全體會(huì)議暨全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委提出，要全面梳理在建和計(jì)劃建設(shè)的政府投資項(xiàng)目，停建、緩建一批政府過(guò)度舉債的項(xiàng)目，堅(jiān)決叫停包頭地鐵項(xiàng)目和呼和浩特地鐵3、4、5號(hào)線項(xiàng)目。

“呼和浩特、包頭軌道交通建設(shè)超過(guò)了城市公共財(cái)政預(yù)算收入能力，超過(guò)了原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)。”孫章告訴澎湃新聞，原來(lái)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)比較低，帶來(lái)了資金、債務(wù)、技術(shù)人才及其他前期工作的資源需求壓力非常大，超過(guò)了地方政府的投融資能力，對(duì)改善民生會(huì)有影響。

宋敏華則認(rèn)為，目前的建設(shè)態(tài)勢(shì)，注意防范金融風(fēng)險(xiǎn)是十分必要和及時(shí)的。

他表示，對(duì)在建項(xiàng)目，特別是正處于前期工作中的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)做到進(jìn)一步的深入研究，對(duì)資金籌措和企業(yè)債務(wù)應(yīng)該嚴(yán)格審核，防止存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目草草上馬。

上述《意見(jiàn)》也明確，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

因此，《意見(jiàn)》提出多個(gè)原則和舉措，進(jìn)一步完善規(guī)劃管理規(guī)定，強(qiáng)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控。

其中備受關(guān)注的是，《意見(jiàn)》要求，嚴(yán)格建設(shè)申報(bào)條件。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上。

據(jù)《北京商報(bào)》報(bào)道，本次《意見(jiàn)》出臺(tái)前，國(guó)家發(fā)改委曾發(fā)布了《意見(jiàn)(草案)》，據(jù)《意見(jiàn)(草案)》統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)家已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃的43個(gè)城市中，完全符合申報(bào)新一輪建設(shè)規(guī)劃條件的只有29個(gè)城市，南寧、呼和浩特、包頭、烏魯木齊、哈爾濱、貴陽(yáng)等14個(gè)城市均不符合現(xiàn)在的門檻。

“地鐵夢(mèng)”碎后

這些城市的“地鐵夢(mèng)”，真的碎了嗎？

7月17日，國(guó)家發(fā)改委政策研究室主任、新聞發(fā)言人嚴(yán)鵬程在回應(yīng)城市軌道交通新政時(shí)指出，對(duì)于正在履行審批程序和規(guī)劃內(nèi)的其他未開(kāi)工項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照《意見(jiàn)》規(guī)定和建設(shè)規(guī)劃要求，加強(qiáng)項(xiàng)目出資方案的審核，只有在資金來(lái)源已經(jīng)明確落實(shí)好的前提下，才能按程序批準(zhǔn)和開(kāi)工建設(shè)。

關(guān)于“出資方案”，嚴(yán)鵬程表示，《意見(jiàn)》強(qiáng)化了項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金比例的要求，除建設(shè)規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式外，城市軌道交通項(xiàng)目總投資中，財(cái)政資金投入不得低于40%。

孫章對(duì)澎湃新聞分析說(shuō)，如果政府財(cái)政資金投入達(dá)不到40%，這個(gè)項(xiàng)目是不靠譜的，風(fēng)險(xiǎn)很大的?！坝行┑胤秸疄榱思涌燔壍澜煌?xiàng)目的上馬，采取PPP模式，表面上是企業(yè)的名義，實(shí)際上還是政府在兜底，這個(gè)收益也是有風(fēng)險(xiǎn)的。”他說(shuō)。

此外，一些城市的軌道交通還存在運(yùn)營(yíng)入不敷出的情況。

宋敏華在上述自己的文章中就指出，我國(guó)大多數(shù)城市地鐵的收入來(lái)源與紐約地鐵高度相似，主要為票務(wù)收入加政府補(bǔ)貼模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市軌道交通行業(yè)運(yùn)營(yíng)票款收入普遍占運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)成本的50%-60%，依靠自身難以做到財(cái)務(wù)平衡，更談不上設(shè)備折舊更新和還本付息。

因此，宋敏華認(rèn)為，有必要重新認(rèn)識(shí)城市軌道交通的成本，確立全生命周期成本體系的概念。全生命周期成本是指統(tǒng)籌考慮地鐵線路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間的所有費(fèi)用支出，通常以25-30年為一個(gè)周期。

嚴(yán)鵬程在上述回應(yīng)中也提出，《意見(jiàn)》強(qiáng)化了城市政府對(duì)軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，即要按照國(guó)家批復(fù)建設(shè)規(guī)劃明確的資本金比例和來(lái)源等要求，按期推進(jìn)在建項(xiàng)目，不能出現(xiàn)“半拉子”工程。

他表示，這就需要城市政府統(tǒng)籌考慮財(cái)政預(yù)算，優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，落實(shí)項(xiàng)目資金，確保按時(shí)足額到位。

多制式發(fā)展

地鐵建設(shè)曾被按下的加速鍵又重新得到復(fù)位，慢下來(lái)以后，各方都要重新思考更科學(xué)的城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)的模式。

宋敏華指出，除了要樹(shù)立全生命周期成本意識(shí)之外，還要進(jìn)一步提升管理水平和關(guān)鍵技術(shù)水平。他認(rèn)為，有些制式相對(duì)邊界模糊，如市域與城際、高速磁浮與中低速磁浮等。還有在風(fēng)景旅游區(qū)的所謂旅游線路，實(shí)質(zhì)上是為了繞開(kāi)審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)，給公共安全帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，城市軌道交通一直以來(lái)都不只有地鐵一種制式，但在我國(guó)，單條地鐵卻越建越長(zhǎng)。有數(shù)據(jù)顯示，目前，在我國(guó)已建設(shè)的4152公里城市軌道交通中，地鐵占了76%。

孫章告訴澎湃新聞，廣州地鐵計(jì)劃與中山市連接。實(shí)際上，高運(yùn)量、高投資的地鐵優(yōu)勢(shì)在長(zhǎng)距離線路中顯現(xiàn)不出來(lái)。

為此，孫章建議，未來(lái)城市軌道交通規(guī)劃要向城市群軌道交通規(guī)劃轉(zhuǎn)變，打破單一修建地鐵的制式，用市郊鐵路、城際鐵路的方式補(bǔ)齊短板。

宋敏華則在其文章中提出了“多制式城市軌道交通”的概念，他認(rèn)為，部分城市雖然具有建設(shè)軌道交通的能力，但建設(shè)規(guī)模過(guò)大，建設(shè)時(shí)機(jī)過(guò)于集中，建設(shè)制式過(guò)于單一。隨著大批三線城市建設(shè)城市軌道交通，以及大城市線路往外延伸，城市軌道交通建設(shè)將會(huì)面臨更多元化的選擇。

據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副所長(zhǎng)李連成也認(rèn)為，政府要把人民創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價(jià)不同、適應(yīng)的運(yùn)量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟(jì)適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。