本文為獨(dú)家授權(quán)稿件，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處“香港城市大學(xué)傳播研究中心”、“有數(shù)工作室”，作者名以及“發(fā)自澎湃新聞湃客頻道”。

這個(gè)夏天，北京的租房市場(chǎng)正在經(jīng)歷新一輪上漲。8月17日，北京市住建委聯(lián)合多部門約談住房租賃企業(yè)，要求不得惡性競(jìng)爭(zhēng)搶占房源哄抬租金。

約束企業(yè)，是政府對(duì)房屋租賃市場(chǎng)供給端調(diào)控的間接方式。更為直接的方式是擴(kuò)大廉租房供給，為買不起房的城市低收入人群提供保障。但問題就能一勞永逸地解決嗎？

與中國內(nèi)地類似，香港也有為低收入人群提供居住保障的廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房，分別稱為公屋與居屋。申請(qǐng)租金低廉的公屋是香港低收入人群解決住房問題的首選項(xiàng)。然而，目前香港的公屋數(shù)量卻不足以將20萬蝸居的港人納入保護(hù)網(wǎng)之下。貧困港人住房難、社會(huì)貧富嚴(yán)重不均、社會(huì)分化加劇一時(shí)成為輿論漩渦的中心。港府在公眾輿論壓力下，做出了增加土地供應(yīng)的決定。

從公屋申請(qǐng)輪候時(shí)長“破表”的這一單一維度數(shù)據(jù)得出公屋供不應(yīng)求的推論，從而敦促政府調(diào)整公屋政策、增加供應(yīng)。這樣的邏輯鏈雖然看似合理，但不免令人生疑。住房問題的解決，是否只需調(diào)控供需兩端？香港特區(qū)政府的失職是否僅為建樓數(shù)量不夠？住房問題向來牽涉眾多，事實(shí)絕非如此簡(jiǎn)單。

約三成居民租住公屋

在香港，住在保障性住房中的居民并非少數(shù)。約半數(shù)的香港居民租住或購買了香港政府組織興建的保障性住房。從整體比例上來看，香港政府提供的保障性住房的覆蓋程度并不低。對(duì)于很多港人來說，維港的繁華或深水埗的破敗，都并非日常。獅子山下密布的公共屋邨里平實(shí)的煙火氣，才是生活。

香港的住房大致可以分為四種：公屋、居屋、私人樓宇和其他房屋。其中，公屋和居屋是由香港政府組織興建的保障性住房。公屋相當(dāng)于中國內(nèi)地的廉租房，只可租賃；居屋相當(dāng)于中國內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)適用房，以低于市場(chǎng)價(jià)向符合收入條件的市民出售。在香港，有大約28.9%的居民租住在政府提供的公屋中，15.2%的居民購買了居屋。

香港公屋的申請(qǐng)者必須滿足：18歲以上、香港長期居民以及收入限額這三個(gè)條件。由于香港社會(huì)步入老齡化，公屋同時(shí)也承擔(dān)了一部分養(yǎng)老功能。60歲以上的老年人或者與60歲以上親屬共同居住的家庭，在申請(qǐng)過程中擁有較高的優(yōu)先級(jí)，輪候時(shí)間較短。以個(gè)人為單位申請(qǐng)公屋的中青年人在輪候過程中的優(yōu)先級(jí)最低。這意味著，香港的年輕人，如果想通過申請(qǐng)公屋擁有獨(dú)立空間，搬離父母家，是比較艱難的。

香港的熱門旅游景點(diǎn)與游客熟知的目的地大多分布在維港兩岸的港島灣仔區(qū)和中西區(qū)，以及九龍的油尖旺區(qū)。其中，灣仔是全港18區(qū)中唯一沒有公屋分布的區(qū)。中西區(qū)和油尖旺區(qū)的公屋居民占比也低至可以基本忽略不計(jì)。公屋居民占整體居民比例最高的是觀塘區(qū)，區(qū)內(nèi)半數(shù)以上的居民租住在公屋中。而這里，也正是香港人口密度最大的地方，每平方公里的居民數(shù)超過5萬人。與觀塘區(qū)毗鄰的是黃大仙區(qū)，這里也是香港人口密度和公屋居民比例雙高的地區(qū)。

在觀塘區(qū)和黃大仙區(qū)的大部分地方，抬頭在樓林的縫隙中搜尋，目力所及的范圍內(nèi)，都可以看到香港的獅子山。1973年，香港電視臺(tái)開始連續(xù)21年播放一部單元?jiǎng)　丢{子山下》，講述著香港普通市民逆境自強(qiáng)的勵(lì)志故事。對(duì)于很多港人來說，維港的繁華或是深水埗的潦倒，都并非日常。獅子山下平實(shí)的煙火氣，才是生活。

公屋政策60年

公屋政策在香港已經(jīng)推行了60年，其以安置為目的的初衷已被改善居住環(huán)境所替代。公屋的建設(shè)目的，實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了遷移。香港公屋歷經(jīng)了數(shù)個(gè)建設(shè)發(fā)展階段。人居環(huán)境得到明顯改善，居民對(duì)于居住環(huán)境的滿意度不斷提升。最近的居民調(diào)查顯示，四分之三的香港公屋居民對(duì)于公屋的管理及服務(wù)表示非常滿意或滿意。

20世紀(jì)40年代中期，處于內(nèi)憂外患下的香港開始出現(xiàn)“房荒”的問題。許多無房的居民在公共或私人土地上利用簡(jiǎn)陋的鐵皮和木板非法自行搭建住宅，這些房屋也被稱為“寮屋”。1954年，位于香港九龍石硤尾的寮屋區(qū)發(fā)生了史無前例的大火，這場(chǎng)大火使得5萬多寮屋居民露宿街頭，同時(shí)也迫使政府開始關(guān)注并介入居民的住房問題，重新審視住房政策，成為政府為居民興建公共住房的起點(diǎn)。此后，香港的公營房屋建設(shè)歷經(jīng)了3個(gè)階段。1972年，當(dāng)時(shí)的港英政府通過了“十年建屋計(jì)劃”，公屋的大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)由此而始。隨著大批公屋的落成，當(dāng)時(shí)的香港低收入人群陸續(xù)遷入，居住環(huán)境得到明顯改善。此后，香港政府的建屋與修繕計(jì)劃多以“改善居住環(huán)境、提高生活質(zhì)素”為目的，供應(yīng)的安置初衷已被改善居住環(huán)境所替代。

公屋的建設(shè)與香港的城市規(guī)劃互為表里。香港政府通過延續(xù)多年、漸進(jìn)式的努力，逐漸將香港由單一中心的貿(mào)易港發(fā)展為多中心的現(xiàn)代化大都市。人口密集的城市中心區(qū)人口逐漸向新界其他地區(qū)的新市鎮(zhèn)遷移。這一過程緩慢、有序，變化并不劇烈但在持續(xù)進(jìn)行。與此同時(shí)，公屋的居住環(huán)境也得到了顯著的改善。香港公屋的人均居住面積從上世紀(jì)90年代的7.8平方米，一路增加到2014年的13平方米，幾乎翻了一倍。隨著香港政府多年以來對(duì)于公屋設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的改良、配套設(shè)施以及管理的優(yōu)化，公屋居民對(duì)于居住環(huán)境的滿意度不斷提升。最近的居民調(diào)查顯示，四分之三的香港公屋居民對(duì)于公屋的管理及服務(wù)表示非常滿意或滿意。

公屋申請(qǐng)輪候時(shí)長持續(xù)走高

“平均輪候時(shí)間在3年以內(nèi)”是香港房屋委員會(huì)設(shè)定的一條“紅線”。 如果輪候時(shí)長超過3年，意味著公屋的供需可能失衡。自2009年以來，香港公屋的平均輪候時(shí)間就呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2018年3月底，香港公屋申請(qǐng)者的平均輪候時(shí)間達(dá)到5.1年，創(chuàng)下歷史新高。港媒以“破表”來報(bào)道這一情況。壓力之下，運(yùn)輸及房屋局副局長蘇偉文承認(rèn)目前公屋供不應(yīng)求，呼吁社會(huì)支持政府覓地建屋。

在過去幾年中，與公屋輪候時(shí)長一并走高的是香港媒體對(duì)于公屋的關(guān)注度。以“公屋”或者“公營房屋”為關(guān)鍵詞，在道瓊斯旗下媒體數(shù)據(jù)庫Factiva中進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn)，自2009年以來，香港媒體關(guān)于公屋的報(bào)道量呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。2017年的全年相關(guān)報(bào)道量達(dá)到6739篇，是2009年報(bào)道量的3倍有余。

借助自然語言處理和話題聚類技術(shù)對(duì)過去一年間的港媒相關(guān)報(bào)道進(jìn)行處理可以發(fā)現(xiàn)，媒體報(bào)道大致可以分為5類，其中報(bào)道涉及最多的話題是香港特區(qū)政府的公屋政策，其次是公屋申請(qǐng)的相關(guān)問題。在公營房屋的相關(guān)問題上，香港特區(qū)政府被推至風(fēng)口浪尖。在港媒的報(bào)道中，土地緊缺導(dǎo)致公屋供不應(yīng)求是問題的關(guān)鍵；增加土地開發(fā)、提高公屋供應(yīng)量則是多數(shù)報(bào)道的解決方案導(dǎo)向。

當(dāng)供不應(yīng)求的情況出現(xiàn)時(shí)，最直接的解決方案是增加供應(yīng)量。而這也正是近來港人熱議的焦點(diǎn)問題。自4月26日起，香港在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行為期5個(gè)月“土地大討論”。香港特區(qū)政府列出了18項(xiàng)潛在住房土地來源。港人可以通過參與討論和投票，決定新增居住用地的來源。討論的結(jié)果尚不得而知，但有一點(diǎn)非常確定：開發(fā)土地建造住房已成定局。

分配嚴(yán)重不均的公屋資源

從定義上來看，公屋是由香港政府主導(dǎo)，由香港房委會(huì)和房協(xié)向低收入人群提供租賃的保障性住房。那么，公屋的供應(yīng)理應(yīng)首先滿足香港貧窮人口的住房需求。然而香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處發(fā)布的2016年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，香港的貧窮人口中，僅有四成住進(jìn)了租金低廉的公屋。六成貧窮人口并不在公屋的住房保障下。

截止2016年底，全港貧窮人口總數(shù)為99.6萬人，占香港總?cè)丝诘?2%，同年，香港公屋的認(rèn)可居民數(shù)達(dá)到了香港總?cè)丝诘?8%。在理想的情況下，香港公屋的供應(yīng)量應(yīng)該完全可以滿足香港貧窮人口的住房需求。但這卻和實(shí)際情況大相徑庭。這說明，公屋的資源分配嚴(yán)重不均。

家庭結(jié)構(gòu)變化令公屋需求狀況發(fā)生根本性改變。過去30年間，香港人口雖然在增長，但是增速較為平緩，人口增長并非導(dǎo)致公屋供需失衡的原因。而與此同時(shí)，港人的家庭結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了急劇變化。由于生育率的降低和結(jié)婚年齡的推遲，香港的家庭住戶平均人數(shù)在過去30年間明顯減少。80年代普遍的4口之家，現(xiàn)今已縮減為不到3口。與此同時(shí)，青年人對(duì)于個(gè)人空間的重視也令他們渴望搬離父母家，擁有自己的獨(dú)立居所。香港房委會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，過去20年間，公屋非長者（60歲以下）一人申請(qǐng)的個(gè)案數(shù)持續(xù)增長。2017年，公屋非長者一人申請(qǐng)數(shù)占總申請(qǐng)數(shù)的比例已接近50%；而在1999年，這一比例尚為13%。小家庭與一人申請(qǐng)個(gè)案的增加推高了公屋的需求量。受此影響，香港公屋單位數(shù)和認(rèn)可居民總數(shù)變化趨勢(shì)出現(xiàn)倒掛。香港公屋單位總數(shù)在不斷增加，但公屋容納的居民總量持續(xù)下滑。

從政府部門的公屋申請(qǐng)?zhí)幚硇噬蟻砜?，公屋空置率逐年下降?016年的公屋空置率僅為0.5%，達(dá)到歷史最低點(diǎn)。在香港特區(qū)政府的努力下，公屋資源接近滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，但依然不能解決貧窮人口的住房問題，公屋輪候時(shí)間也還在逐年攀升。公屋供不應(yīng)求的情況的確存在，但這一問題絕不可簡(jiǎn)單歸結(jié)為公屋供應(yīng)量不足。 一方面家庭結(jié)構(gòu)的變化令單人或小家庭申請(qǐng)個(gè)案數(shù)激增，推高了公屋需求；另一方面，大量非貧窮人口擠占了公屋資源，公屋資源分配出現(xiàn)嚴(yán)重不均。

公屋難題，福利還是救濟(jì)

香港公營房屋制度發(fā)展至今，雖然港府對(duì)其的定義依然是“保障性住房”，但在一些媒體的報(bào)道中，其定義已經(jīng)被替換成“為買不起私人屋苑的香港居民提供的住房”。在港人心目中，公屋也逐漸被認(rèn)知為“福利”而非“救濟(jì)”。無論收入情況如何改善，長居公屋并設(shè)法保住大單位，都被港人視作理所當(dāng)然。港府的公屋政策的初衷雖然是善意的，但在政策執(zhí)行的過程中，港府對(duì)于政府的強(qiáng)制力與居民人性都有不切實(shí)際的高估。加之港府對(duì)社會(huì)變化缺少預(yù)知，香港的公營保障性住房政策已深陷誤區(qū)。盲目增加土地供應(yīng)量，則又會(huì)沖擊樓市，給香港脆弱的中產(chǎn)階級(jí)以重?fù)?。在香港，“大市?chǎng)小政府”已成定局，港府的調(diào)控措施處處掣肘，如何走出誤區(qū)，將保障性的公屋資源分配給真正需要救濟(jì)的港人，是亟待這一屆香港特區(qū)政府解決的問題。

公屋的流轉(zhuǎn)問題常常見諸報(bào)端，但香港政府并未定期公布公屋的流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)。香港政府統(tǒng)計(jì)處2000年公布數(shù)據(jù)顯示，公屋平均入住時(shí)長為11.2年。這一數(shù)據(jù)在2000年之后再無更新。雖然香港特區(qū)政府定期審定公屋居民收入，并且規(guī)定，已在公屋住滿10年或以上者即為長期租戶，其收入或者資產(chǎn)超過指定限額需要繳納較高租金或遷出公屋。但港府對(duì)于收入超標(biāo)的公屋居民并無切實(shí)可行的強(qiáng)制遷出制度。公屋租戶只要不違規(guī)轉(zhuǎn)租公屋或是在香港購買私人物業(yè)，都可以在公屋內(nèi)繼續(xù)居住下去。房屋署每兩年審定一次收入限額、公屋租金及公屋住戶收入。家庭收入超過限額的需要繳納1.5-2倍公屋租金。但由于公屋租金低廉，即便兩倍交租，也遠(yuǎn)低于租賃私樓和購置房產(chǎn)。因此，公屋居民一旦獲批入住，無論收入水平如何變化，多數(shù)可以實(shí)現(xiàn)長居。

通過對(duì)香港熱門bbs“香港討論區(qū)”地產(chǎn)頁面上過去3年的帖子進(jìn)行話題分析可以發(fā)現(xiàn)，香港公眾最關(guān)注的是如何滿足申請(qǐng)條件和通過資格審查的問題。 論壇上雖然也有對(duì)于公屋“富戶”的批評(píng)聲音，但并不妨礙公屋居民在網(wǎng)絡(luò)上分享自己“鉆政策空子”違規(guī)占據(jù)大單位的心得體會(huì)。

公屋重新分配阻力巨大

租住公屋可以輕易實(shí)現(xiàn)財(cái)富積累。以租金最低的新界公屋為例，新界2007-2016年公屋租金均值為47港元／平方米，私屋租金均值為178港元／平方米。以30平米的公屋為例，租住10年，相比租住同等大小的私屋，可以節(jié)省47.6萬港元。租住公屋可以輕易實(shí)現(xiàn)財(cái)富積累。近來一則社會(huì)新聞在香港廣為傳播，居于新界沙田區(qū)的一位女性公屋居民，被網(wǎng)絡(luò)詐騙犯騙走積蓄2600余萬港元。雖然這位居民早已有能力在香港購置物業(yè)，但她依然占據(jù)公屋資源，而政府對(duì)此并無干涉。

人性弱點(diǎn)之外，香港私屋售價(jià)的連續(xù)暴漲是導(dǎo)致公屋居民置業(yè)意愿低的客觀原因。2017年，香港樓市實(shí)現(xiàn)14.37%的漲幅，反映香港房價(jià)的中原城市領(lǐng)先指數(shù)也一度達(dá)到165.62的歷史最高點(diǎn)。至2018年2月，香港樓市已連漲21個(gè)月。盡管港府出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，但結(jié)果是徒勞無功。

香港政府并非沒有嘗試在公屋和私樓之間為香港居民提供第三條安居道路。首任香港行政特首董建華率先提出了“八萬五建屋計(jì)劃”，計(jì)劃政府每年新增供應(yīng)不少于8萬5千套住宅單位，希望10年內(nèi)香港的七成家庭可以自置居所，屆時(shí)輪候租住公屋的平均時(shí)間也可以由6.5年縮短至3年。然而，激增的房地產(chǎn)供應(yīng)量加之亞洲金融風(fēng)暴使得香港的房價(jià)一落千丈，從1997年至2003年共下跌70%。在房地產(chǎn)市場(chǎng)的嚴(yán)重危機(jī)下，“八萬五”計(jì)劃暫時(shí)擱置，在此階段，香港政府只提供出租公屋服務(wù)，自置居所政策停止執(zhí)行。2014年，香港政府開始逐步開放居屋銷售，每年有計(jì)劃的向居民出售一部分房屋。但從近三年的數(shù)據(jù)可以看出，目前香港的居屋計(jì)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿足居民的置業(yè)需求。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有一個(gè)著名的“理性人假設(shè)”。該假設(shè)是說，每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己最小經(jīng)濟(jì)代價(jià)去獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益。政府在制定政策時(shí)的盲目善意和對(duì)居民規(guī)則意識(shí)的過分樂觀期待，都會(huì)導(dǎo)致一項(xiàng)“仁政”走入誤區(qū)，為社會(huì)注入新的不穩(wěn)定因素。

香港的公營房屋政策已經(jīng)歷經(jīng)了60余年歷史。今時(shí)今日的經(jīng)濟(jì)狀況與政治環(huán)境和公屋政策起步期相比，已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，并且依然處于動(dòng)態(tài)變化的過程中。但香港社會(huì)“大市場(chǎng)小政府”的格局卻并無變化，反而日趨穩(wěn)固。

公營房屋的香港保障住房問題的真相遠(yuǎn)非“供不應(yīng)求”這么簡(jiǎn)單。保障性住房制度的諸多痼疾早已顯現(xiàn)，政策發(fā)展已陷入誤區(qū)。對(duì)于一個(gè)“服務(wù)型”的政府而言，僅靠一個(gè)“鷹派”特首的一己之力，難以扭轉(zhuǎn)目前的泥足深陷的困局。未來政策的制定，該如何量財(cái)力又量執(zhí)行力而為，需要港府細(xì)細(xì)思量。

指導(dǎo)老師：祝建華教授

項(xiàng)目統(tǒng)籌：施展、胡雪晨

產(chǎn)品設(shè)計(jì)：施展、曾星富

數(shù)據(jù)圖表：麥麗思、胡雪晨、施展

數(shù)據(jù)分析：施展

文字編輯：施展、麥麗思、胡雪晨

頁面開發(fā)：曾星富

視頻拍攝與制作：王匯明

顧問：楊蓉培、劉沂銘、劉壯壯

特別感謝：雷先生、Dustin、Andy、Iain、凌晨、李佳航、韋冬晴

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