當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月10日，歐盟與美國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域達(dá)成“歐盟-美國數(shù)據(jù)隱私框架”協(xié)議，通過近三年的長久談判和強(qiáng)力的政治行政手段，恢復(fù)了歐美跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制體系。這一框架協(xié)議的達(dá)成，一方面受到跨國企業(yè)尤其是美國數(shù)字科技巨頭的歡迎，另一方面在歐洲內(nèi)部依然存在巨大的反對聲浪，框架協(xié)議的最終前途并不完全如歐美雙方政客表述的那樣樂觀。該協(xié)議最終能否避免再次重蹈此前歐美“隱私盾”協(xié)議被歐洲法院宣布無效的覆轍，是關(guān)乎跨大西洋數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作的重大事項(xiàng)，將被各利益攸關(guān)方持續(xù)高度關(guān)注。

“框架協(xié)議”達(dá)成并不意味著從此馬放南山

從2000年到2015年，歐美跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制性框架一直是“安全港”協(xié)議。依托“安全港”協(xié)議，美國雖不在歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)“充分性認(rèn)定”的名單上，美國企業(yè)卻可以不用采取額外措施開展歐美之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)業(yè)務(wù)。

到2015年，28歲的奧地利維也納大學(xué)研究生馬克斯·施雷姆斯（Max Schrems）開始發(fā)難，針對臉書（Facebook）不當(dāng)傳輸歐洲公民數(shù)據(jù)至美國而告上歐洲法院。施雷姆斯嘗試作為隱私活動(dòng)人士的當(dāng)頭炮就引發(fā)了跨大西洋數(shù)字經(jīng)濟(jì)的巨大震動(dòng)，“安全港”協(xié)議被歐洲法院宣布無效。隨后歐美雙方迅速在2016年達(dá)成最新的“隱私盾”協(xié)議，意圖維系歐美企業(yè)與機(jī)構(gòu)日常的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。但在施雷姆斯等人的密切“追擊”之下，“隱私盾”協(xié)議在2020年又被宣布正式作廢。

而此次達(dá)成的“歐盟-美國數(shù)據(jù)隱私框架”協(xié)議，是繼“安全港”、“隱私盾”之后，美歐再次嘗試建立穩(wěn)定的跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)安排的努力。

此次突然宣布達(dá)成一致的“歐盟-美國數(shù)據(jù)隱私框架”，是歐美雙方為了維系7.1萬億美元的跨大西洋經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要舉措,被歐美雙方直接參與談判的高官稱作是一個(gè)“強(qiáng)健的方案”（robust solution）。歐盟司法專員迪迪?！だ椎聽査梗―idier Reynders）的表態(tài)很是樂觀，不僅聲稱“個(gè)人數(shù)據(jù)現(xiàn)在可以自由、安全地流動(dòng)”“‘保護(hù)’與數(shù)據(jù)的流動(dòng)始終隨行”，還認(rèn)為即使在未來被再次訴諸歐洲法院，也有充分的信心可以抵御攻擊，“我非常有信心去戰(zhàn)斗、捍衛(wèi)新的數(shù)據(jù)協(xié)議?！泵绹虅?wù)部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimond）高度贊揚(yáng)了這一突破，稱“這是美國和歐盟數(shù)月來重要合作的頂峰。并體現(xiàn)了我們的共同承諾，即促進(jìn)各自司法管轄區(qū)之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)，同時(shí)保護(hù)個(gè)人權(quán)利和個(gè)人數(shù)據(jù)。”

在此前被歐洲法院否決的“隱私盾”協(xié)議基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)（European Commission）批準(zhǔn)通過的《針對歐盟-美國數(shù)據(jù)隱私框架的充分性決定》當(dāng)中認(rèn)為“美國確保了從歐盟轉(zhuǎn)移至美國公司的個(gè)人數(shù)據(jù)有足夠的保護(hù)水平”（an adequate level of protection）。事實(shí)上，相比于“隱私盾”協(xié)議時(shí)期最大的改動(dòng)，是針對歐盟公民數(shù)據(jù)在美國境內(nèi)的保護(hù)方式。在美國總統(tǒng)拜登和歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩2022年的密集互動(dòng)后，美國通過總統(tǒng)行政令的方式在去年10月7日宣布成立“數(shù)據(jù)保護(hù)審核法院”（DPRC，Data Protection Review Court），專門負(fù)責(zé)歐盟公民數(shù)據(jù)權(quán)利相關(guān)的投訴。圍繞數(shù)據(jù)保護(hù)審核法院建立起的一套全新的司法救濟(jì)措施（例如“公民自由保護(hù)官員”、“特別辯護(hù)人”等），被歐美官方認(rèn)為可以有效保護(hù)歐盟公民的數(shù)據(jù)與個(gè)人隱私。

拜登在最新的聲明中稱，該協(xié)議“代表了美國和歐盟多年來密切合作的頂峰，并肯定了我們建立在共同民主價(jià)值觀和世界愿景基礎(chǔ)上的跨大西洋關(guān)系的力量。這一決定反映了我們對強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的共同承諾，并將為大西洋兩岸的國家和公司創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)”。

但歐美雙方的談判代表顯然從一開始就不再有當(dāng)初談“隱私盾”協(xié)議時(shí)那樣的雄心壯志。此版協(xié)議甚至沒有再起一個(gè)如“安全港”“隱私盾”這樣響亮的名字，某種程度上反映了雙方在此輪協(xié)商中相對更加務(wù)實(shí)的態(tài)度，吸取了此前“隱私盾”被廢除的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。現(xiàn)階段達(dá)成協(xié)議并立即生效，并不是刀槍入庫馬放南山的終局。在歐洲內(nèi)部對該協(xié)議還存有巨大阻力，現(xiàn)在達(dá)成的協(xié)議很可能只是新一輪爭執(zhí)的開端。

阻力不減，“隱私盾”被廢一幕或重演

鑒于歐盟委員會(huì)做出的行政決議被歐洲法院屢次廢除，歐盟內(nèi)部行政體系與司法體系之間的獨(dú)立性為此版本協(xié)議增添了變數(shù)。在歐洲內(nèi)部反對聲浪與阻力不減的背景下，“隱私盾”替代“安全港”卻被廢除的情景很可能再次發(fā)生。

首先，“安全港”與“隱私盾”先后被廢除，歐盟委員會(huì)的行政決定屢次被歐洲法院推翻，為這次達(dá)成的“框架協(xié)議”增添了變數(shù)。

其次，以當(dāng)年向歐美數(shù)據(jù)傳輸問題開頭炮的施雷姆斯為代表的隱私活動(dòng)人士誓言將馬上采取行動(dòng)。隨著協(xié)議出爐，不出各界觀察人士預(yù)期，施雷姆斯及其領(lǐng)導(dǎo)的非營利組織“noyb”立即表示將再次提起訴訟。施雷姆斯對歐美政界的各種樂觀表態(tài)不屑一顧，甚至將他們的用詞一一拿出來鞭笞：“僅僅宣布某件事是‘新的’、‘穩(wěn)健的’或‘有效的’并不能在法院面前解決問題……我們需要修改美國的《外國情報(bào)監(jiān)視法》才能使這個(gè)項(xiàng)目真正發(fā)揮作用——但我們根本沒有這樣做?！?/p>

上文提到的歐盟司法專員雷德爾斯關(guān)于“框架協(xié)議”即使再被告到歐盟法院也有信心“抵御攻擊”的表態(tài)，就是沖著施雷姆斯說的。而施雷姆斯第一時(shí)間的應(yīng)戰(zhàn)聲明將成為歐美數(shù)據(jù)立法與監(jiān)管的達(dá)摩克里斯之劍。作為親手推翻“安全港”與“隱私盾”這兩個(gè)協(xié)議的始作俑者，施雷姆斯在全球隱私“維權(quán)”領(lǐng)域?qū)W洲相關(guān)機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的威懾力，其提出的關(guān)于迫使美國修改《外國情報(bào)監(jiān)視法》的問題將成為未來歐洲法院上激烈爭執(zhí)的焦點(diǎn)。

三是歐洲內(nèi)部反對聲音始終存在。一些歐洲議會(huì)（European Parliament）議員對該協(xié)議不斷提出批評，但由于歐洲議會(huì)不直接參與歐盟委員會(huì)主導(dǎo)的歐美跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)議談判，議員們的反對聲浪無法阻止歐盟委員會(huì)最終審批通過協(xié)議。但反對該協(xié)議成型的議員們并不是完全無所作為，歐洲議會(huì)曾在今年5月通過了一項(xiàng)不具約束力的決議（non-binding resolution），稱該協(xié)議未能為歐洲公民提供足夠水平的數(shù)據(jù)保護(hù)。在《紐約時(shí)報(bào)》的采訪中，議員比吉特·西佩爾(Birgit Sippel)認(rèn)為，“缺乏保護(hù)使得歐洲人的個(gè)人數(shù)據(jù)容易受到大規(guī)模監(jiān)視，從而損害了他們的隱私權(quán)……該框架沒有提供任何有意義的保障措施來防止美國情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行不分青紅皂白的監(jiān)視?！?/p>

此外，歐盟隱私監(jiān)管機(jī)構(gòu)歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)（EDPB，European Data  Protection Board）表示，最新的數(shù)據(jù)協(xié)議仍然存在不足，并敦促歐委會(huì)采取更多措施保護(hù)歐洲人的隱私權(quán)。

傳統(tǒng)盟友關(guān)系下數(shù)字競爭分歧難以完全彌合

從底層邏輯上看，美歐在國家安全關(guān)切與個(gè)人權(quán)利保障之間仍然存在巨大隔閡。歐盟委員會(huì)“充分性決定”的依據(jù)是美國相關(guān)法律框架的調(diào)整，其基礎(chǔ)是拜登2022年10月發(fā)布的關(guān)于“加強(qiáng)對美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)的保障”的行政令，其中提出將在美國針對歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)擔(dān)憂建立“具有約束力的保障措施，將美國情報(bào)機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)的訪問限制在保護(hù)國家安全必要和相稱的范圍內(nèi)”、“加強(qiáng)對美國情報(bào)機(jī)構(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督，以確保遵守對監(jiān)視活動(dòng)的限制”。

但事實(shí)上，在美國《外國情報(bào)監(jiān)視法》沒有進(jìn)行重大修正的情況下，僅靠行政令無法真正緩解歐洲人的數(shù)據(jù)安全焦慮。美國國會(huì)議員當(dāng)中有一批十分強(qiáng)硬的對抗者——為歐洲人的“個(gè)人權(quán)利”修改美國國內(nèi)法，使美國“國家安全”被撕開口子，對于一部分美國國會(huì)議員而言幾乎是無法容忍的。相關(guān)問題將成為新框架協(xié)議當(dāng)中最棘手、被攻擊力度最狠的重點(diǎn)。

此外，從歐盟視角上看，歐盟內(nèi)部的“政治正確”仍然是對美國科技企業(yè)“管起來”，不斷坐實(shí)“硅谷的實(shí)際監(jiān)管者”地位。針對美國跨國數(shù)字科技巨頭在歐洲的數(shù)據(jù)合規(guī)及壟斷地位問題，歐盟內(nèi)部還將沿著《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場法》和即將出臺(tái)的《人工智能法》等既定軌道向前，目標(biāo)直指美國數(shù)字科技企業(yè)。在這一過程中，歐美數(shù)字科技領(lǐng)域的競爭與監(jiān)管矛盾及其背后的“不對稱性”將進(jìn)一步凸顯。

（姚旭，復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院青年副研究員）