2020年11月13日，江西省鷹潭市，航拍位于月湖區(qū)的X002縣道（梅里路），農(nóng)村公路穿梭金色稻田和秀美鄉(xiāng)村。視覺(jué)中國(guó) 資料圖

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興面臨如下幾個(gè)困難。

一是鄉(xiāng)村人口減少，部分村莊出現(xiàn)空心化；

二是除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村外，作為鄉(xiāng)村主體的典型農(nóng)區(qū)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不盡如人意；

三是大量鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源處于沉睡或低效利用狀態(tài)，難以真正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

在這樣一種局面下，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就需要進(jìn)一步推進(jìn)村莊開(kāi)放發(fā)展。

村莊開(kāi)放發(fā)展，是指打破村莊固化封閉的狀態(tài)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革、空間布局重組和集體資本聯(lián)合等手段，實(shí)現(xiàn)村莊產(chǎn)權(quán)秩序、空間秩序的再造。

今天，制約村莊開(kāi)放發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，是人們對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的層次和邊界認(rèn)識(shí)不清，總擔(dān)心改革會(huì)對(duì)集體所有制形成沖擊。實(shí)際上，改革開(kāi)放以來(lái)，“集體”已經(jīng)發(fā)生了構(gòu)造之變，集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式也在不斷更新。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建開(kāi)放性的土地產(chǎn)權(quán)秩序，需要根據(jù)土地專屬社會(huì)價(jià)值和技術(shù)邊界的移動(dòng)來(lái)安排集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，這一指向有著充分的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

一、構(gòu)建開(kāi)放性產(chǎn)權(quán)秩序的法理基礎(chǔ)

第一，現(xiàn)代社會(huì)中總有制的式微具有歷史必然性。古典的集體所有制形式，一般稱之為“總有制”，這是一種不能分割、不能解體，成員無(wú)潛在份額的所有制形式。絕大部分國(guó)家的民法體系中都已經(jīng)取消了總有這一共同所有形態(tài)，只在韓國(guó)、日本的民法典中還有所保留，但也嚴(yán)格限制了應(yīng)用范圍。改革開(kāi)放后，我們的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其實(shí)就是在對(duì)集體所有制的這種古典形式不斷進(jìn)行改造，使其逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。

第二，公有制對(duì)應(yīng)的若干法律形態(tài)是一個(gè)連續(xù)的制度譜系。在現(xiàn)階段，公有制包容了國(guó)家所有和集體的總有、合有、共有等多種法律形態(tài)（表1）。不同的法律形態(tài)實(shí)際是一個(gè)連續(xù)的制度譜系，這些制度可以理解為不同范圍和規(guī)則下的共同所有，實(shí)際運(yùn)行中共同所有權(quán)可能在不同制度形態(tài)之間轉(zhuǎn)化。

比如：國(guó)家所有，本質(zhì)上是各級(jí)政府法人所有，所有權(quán)在不同層級(jí)政府間的調(diào)整就是一種范圍轉(zhuǎn)換；一家私募股權(quán)投資基金從有限合伙制轉(zhuǎn)制為公司制，便從合有轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿?。集體資產(chǎn)股份合作制改革，將資產(chǎn)量化到人、按戶實(shí)現(xiàn)、戶內(nèi)繼承，相當(dāng)于在一般性合有中增加了“戶”這樣一個(gè)中間性的產(chǎn)權(quán)單元；同時(shí)，改革允許股份的轉(zhuǎn)讓和退出，這已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的合有規(guī)則，而帶有了共有特征。

表1 總有、合有、共有制度的比較

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 第三，所有制與產(chǎn)權(quán)之間的范式區(qū)分逐步確立。隨著改革的深化，人們逐步從理論上廓清了所有制、產(chǎn)權(quán)、股份制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這些概念范疇之間的邊界，從而為改革奠定了重要的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。所有制是生產(chǎn)關(guān)系概念，產(chǎn)權(quán)是權(quán)屬制度概念、股份制是資本組織方式概念、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源配置方式概念。所有制并不是一項(xiàng)具體的產(chǎn)權(quán)安排，占有、使用、收益、抵押、擔(dān)保等產(chǎn)權(quán)范疇的內(nèi)容是建立在市場(chǎng)交易邏輯基礎(chǔ)上的，而所有制并不是市場(chǎng)交易邏輯的產(chǎn)物。

二、構(gòu)建開(kāi)放性產(chǎn)權(quán)秩序的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

第一，以農(nóng)村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經(jīng)走到了政策執(zhí)行的盡頭。初建集體所有制時(shí)，是以當(dāng)時(shí)農(nóng)村居民的居住地來(lái)劃定集體范圍的，一個(gè)個(gè)大小不一的村莊被劃定為生產(chǎn)隊(duì)，就成了集體所有制的基本單元。在傳統(tǒng)公有制認(rèn)識(shí)中，土地集體所有就要保持社區(qū)全體人口（包括未來(lái)出生人口）與耕地的權(quán)利關(guān)系天然平等。每個(gè)社區(qū)成員不需要任何代價(jià)（如出資購(gòu)買），就可以分享社區(qū)土地占有權(quán)和土地收益。其中，就隱含著不斷變化的人口重新分配固有耕地的內(nèi)在邏輯。這一邏輯，在不同時(shí)期會(huì)產(chǎn)生不同的操作難題：

（1）集體化和承包制早期，家中人口越多就能從集體獲取更多的收益，因此形成了對(duì)生育的隱性刺激，造成人口快速增長(zhǎng)。

（2）城市化大潮到來(lái)后，大量農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，但進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益難以隨之轉(zhuǎn)移，集體所有制的天然平等性失去了意義。

（3）城市化進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村人口大幅減少后村莊空心化趨勢(shì)日漸突出，近一半土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)農(nóng)戶耕種，集體、農(nóng)民與地權(quán)日漸分離了。

這些問(wèn)題不是接續(xù)發(fā)生的，而是不斷疊加的。面對(duì)這個(gè)境況，有人發(fā)出詰問(wèn)：“集體都沒(méi)有了，集體所有制又在哪里？”回顧過(guò)去，最初把集體所有制直接落定為某個(gè)空間居民的集體所有權(quán)，其中并無(wú)多少道理可講，可一旦確定下來(lái)，也就照此運(yùn)行了。但在當(dāng)前的歷史條件下，以農(nóng)村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經(jīng)走到了政策執(zhí)行的盡頭。

要確保不把集體改垮了，同時(shí)又能發(fā)揮集體所有制的優(yōu)勢(shì)，就必須按照實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)組織的劃定范圍。在這一改革中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)要與社區(qū)成員權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)，產(chǎn)權(quán)單元與治理單元并不一定要重合，村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織可以分置并行、分開(kāi)運(yùn)作。

第二，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要破除城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的體制障礙。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵一招就是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，勢(shì)必要求打破制度藩籬，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各類要素的雙向流動(dòng)，其中最為關(guān)鍵的就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的進(jìn)入和退出問(wèn)題。

關(guān)于成員權(quán)退出，過(guò)去中央農(nóng)辦曾經(jīng)小范圍組織過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革的試點(diǎn)，一些地方政府也進(jìn)行過(guò)小范圍探索，但都沒(méi)有成功。其根源在于，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能退歸村集體，而不允許農(nóng)戶之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，將導(dǎo)致退地補(bǔ)償資金籌措困難。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委制定的《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》重啟這一改革，并將范圍擴(kuò)大到了土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等全部農(nóng)村權(quán)益。但遺憾的是，其退出范圍仍然局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。依據(jù)過(guò)去的改革經(jīng)驗(yàn)，這一試驗(yàn)如果不調(diào)整思路，恐怕還是很難獲得突破。

關(guān)于成員權(quán)加入，實(shí)際上面對(duì)貧困落后的村莊外部人才沒(méi)有加入的訴求，即便加入也沒(méi)有實(shí)際意義。外部人才真正希望加入的是那些有股份收益的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，說(shuō)白了就是想獲得股權(quán)。而依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的規(guī)定，股份合作不能突破農(nóng)村集體的范圍。

綜合以上兩方面，成員權(quán)的進(jìn)入和退出都存在著諸多限制。堅(jiān)持集體所有制，并不必然要求集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)處于封閉狀態(tài)，消除成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外流動(dòng)的體制障礙才能真正推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。實(shí)際上，在過(guò)去一些年里，很多地方都已經(jīng)出現(xiàn)了突破既有體制障礙的做法，比如廣東佛山的出資購(gòu)股、浙江義烏的農(nóng)房流轉(zhuǎn)，都取得了很好的效果，并沒(méi)有影響穩(wěn)定大局。2019年以來(lái)的若干中央文件都強(qiáng)調(diào)探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員的退出和外部人才加入機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)放流動(dòng)已提上改革日程。

第三，各地的改革探索為全面構(gòu)建開(kāi)放性產(chǎn)權(quán)秩序蹚出了路子。

（1）雄安新區(qū)的改革方案中已經(jīng)允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)，這是集體成員權(quán)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一個(gè)重大契機(jī)。

（2）上海奉賢推出的宅基地?fù)Q商鋪股權(quán)等做法，體現(xiàn)的是開(kāi)放宅基地流轉(zhuǎn)的改革取向。

（3）北京允許在集體土地上建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，這意味著城市人可以通過(guò)住房分享集體土地權(quán)利。

（4）廣東順德，甚至已經(jīng)有20%的股份社發(fā)生解體，這就完全是共有的特征了。這一事件發(fā)生的大背景是部分城中村集體土地收歸國(guó)有之后，這些村莊的土地和房屋具有了完整的市場(chǎng)流通資格。從這個(gè)意義上講，不但集體所有制本身可以有多種實(shí)現(xiàn)方式，變集體所有為國(guó)家所有也是一種改革思路。

（作者陳明為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，主要從事鄉(xiāng)村治理、土地制度與城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題研究。）