據(jù)媒體報道，國務(wù)院2023年度立法工作計劃已有將《非銀行支付機構(gòu)條例》提請全國人大常委會審議的思量，當前距離《非銀行支付機構(gòu)條例》的正式出臺已近在咫尺。本文將結(jié)合《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》與《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等監(jiān)管政策進行綜合分析，從多維度探索支付行業(yè)的未來可能。

一、支付牌照重新恢復發(fā)放的可能

在2010年央行出臺的《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》中明確規(guī)定《支付業(yè)務(wù)許可證》（以下簡稱“支付牌照”）的申請條件與許可要求后，持牌支付機構(gòu)就如雨后春筍般涌現(xiàn)，峰值時持牌機構(gòu)已達271家。但過多的支付機構(gòu)導致了支付行業(yè)的混亂，部分支付機構(gòu)存在如挪用備付金、侵犯用戶隱私權(quán)、為非法平臺提供支付結(jié)算服務(wù)等違規(guī)行為，從而引發(fā)監(jiān)管層對支付行業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性風險的擔憂，故在2015年后央行已原則上不再頒發(fā)支付牌照（除傳化支付外）。除上述原因外，個人認為央行不再發(fā)放支付牌照還有以下幾點原因：

1、政策體系調(diào)整：由于支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)多元化及與互聯(lián)網(wǎng)金融的深度融合，已經(jīng)逐漸使監(jiān)管政策體系整體落后于支付業(yè)務(wù)的變化，央行有必要對現(xiàn)有的監(jiān)管政策體系進行調(diào)整、更新及優(yōu)化（比如取消在《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》中允許獲得網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)許可的支付機構(gòu)可從事貨幣匯兌業(yè)務(wù)的權(quán)限），以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展。暫停發(fā)放支付牌照，有利于監(jiān)管機構(gòu)加強對支付行業(yè)的監(jiān)管，確保支付行業(yè)規(guī)范良性發(fā)展。

2、紅海市場：過多的市場參與者已經(jīng)導致了供過于求的紅海市場，除少數(shù)幾家大型支付機構(gòu)外，對于新參與者來說，市場空間已經(jīng)極其有限，競爭壓力巨大，部分參與者已不惜鋌而走險以獲取業(yè)務(wù)收益。為保持行業(yè)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，央行有必要對支付牌照頒發(fā)進行嚴格把控。

3、行業(yè)整合所必需：眾多的參與者及監(jiān)管政策體系的建立，已意味著支付行業(yè)的“生長”時期結(jié)束，支付機構(gòu)間的淘汰賽和資源整合在所難免。在這個階段，暫停發(fā)放支付牌照，有利于實現(xiàn)行業(yè)的資源整合，優(yōu)化資源配置。

但在《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》的頒布后，央行對于支付牌照的發(fā)放或者說新設(shè)立支付機構(gòu)的態(tài)度似乎存在微妙的轉(zhuǎn)變，時隔十年在《非銀行支付機構(gòu)條例》的第二章中耐人尋味地大篇幅對支付機構(gòu)的設(shè)立、變更與終止再次進行系統(tǒng)性闡述說明，對比《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的監(jiān)管要求更為細致及嚴謹。在停發(fā)支付牌照多年后出臺的綱領(lǐng)性政策再度提及“設(shè)立支付機構(gòu)”的內(nèi)容，需引起從業(yè)者的重視。因為當前支付行業(yè)歷經(jīng)多年變革后，已具備重新放開牌照準入的條件：

1、支付機構(gòu)數(shù)量的持續(xù)下降：當前支付機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)從峰值的271家下降至187家。隨著行業(yè)競爭加劇，無法從支付服務(wù)向科技服務(wù)、數(shù)字化服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展的支付機構(gòu)必然將持續(xù)出清，支付機構(gòu)的數(shù)量亦將進一步下降。為避免市場陷入壟斷，引入新的優(yōu)質(zhì)競爭者及出臺反壟斷政策均有相當必要性。

2、支付行業(yè)生態(tài)的變化：支付行業(yè)經(jīng)過一系列整頓和規(guī)范后，秩序已經(jīng)恢復，加之以支付介質(zhì)（例如收單業(yè)務(wù)、預付卡業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)）區(qū)分的支付業(yè)務(wù)許可已不符合當前支付生態(tài)發(fā)展，支付牌照的價值在不斷下降。在條例出臺后，不再以此前的“支付介質(zhì)”劃分業(yè)務(wù)類型，而是按照“業(yè)務(wù)實質(zhì)”重新確認支付業(yè)務(wù)的分類方式，將重塑支付牌照估值，故恢復支付牌照的發(fā)放亦可有助于進一步推動新時代下的支付行業(yè)的健康發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新及競爭。

3、市場需求有所變化：市場需求可能會導致監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整支付牌照政策，從而適應(yīng)不斷變化的市場需求，當前存在支付牌照需求的知名企業(yè)僅能通過并購獲得從事支付的許可，但行業(yè)內(nèi)大量持牌機構(gòu)卻陷入虧損狀態(tài)，這顯然不利于健康市場的持續(xù)，恢復“能上能下”的機制也就是時間問題。

二、支付機構(gòu)備付金利息歸屬明確化的可能

“支付機構(gòu)備付金利息歸屬”這一概念的出現(xiàn)最早可追溯至央行2011年公開向社會征求意見的《支付機構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》的第三十五條規(guī)定：“支付機構(gòu)可將計提風險準備金后的備付金銀行賬戶利息余額劃轉(zhuǎn)至其自有資金賬戶。”但在2013年正式出臺的《支付機構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》中，關(guān)于該條明確表示備付金利息歸屬支付機構(gòu)的規(guī)定已經(jīng)被刪除，使此后的備付金利息歸屬就陷入了“支付機構(gòu)、備付金銀行、入網(wǎng)商戶”的三方爭議中，直至“斷直連”的要求下備付金集中存管后不再產(chǎn)生利息方才消停。

但在2019年底，報道稱支付機構(gòu)的備付金以0.35%的年利率按季結(jié)息，即支付機構(gòu)重新獲得備付金利息，則再次令利息歸屬陷入爭議。部分法律界人士認為，支付機構(gòu)接受的備付金不屬于其自有財產(chǎn)，同時，支付機構(gòu)區(qū)別于銀行業(yè)金融機構(gòu)，對于客戶備付金歸屬只能定義為保管，而保管的定義就是待結(jié)算資金的所有權(quán)歸屬入網(wǎng)商戶，那么備付金利息也應(yīng)歸屬于商戶本身，為解決該問題，監(jiān)管層在《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》第三十三條進行了如下規(guī)定：支付機構(gòu)應(yīng)當與用戶簽訂協(xié)議，明確非銀行支付機構(gòu)與用戶的權(quán)利和義務(wù)、糾紛處理原則、違約責任、支付業(yè)務(wù)流程、電子支付指令傳輸路徑、備付金孳息歸屬等事項。

之所以有這樣的表述是因為基于民法典對于物權(quán)的規(guī)定“法定孳息，當事人有約定的，按照約定取得；沒有約定或者約定不明確的，按照交易習慣取得”。

三、設(shè)置“支付賬戶業(yè)務(wù)”和“代付業(yè)務(wù)”管理辦法的可能

首先對于支付賬戶業(yè)務(wù)，按照《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱：43號文）要求，支付賬戶業(yè)務(wù)僅能為已獲取互聯(lián)網(wǎng)支付牌照的支付機構(gòu)所開展，但監(jiān)管層在《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》將支付業(yè)務(wù)重新劃分為“二元管理”，即儲值賬戶運營業(yè)務(wù)及支付交易處理業(yè)務(wù)，將支付賬戶業(yè)務(wù)從互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)中進行剝離，并從基本上取消了“企業(yè)支付賬戶”的存在，因為自43號文的描述來看，支付賬戶根據(jù)客戶的真實意愿為其開立的電子賬簿，而《非銀行支付機構(gòu)條例》中則是明確為根據(jù)自然人（含個體工商戶）真實意愿為其開立的電子賬簿。也就是監(jiān)管機構(gòu)在目前是認可企業(yè)支付賬戶的存在，因為相對于《非銀行支付機構(gòu)條例》的自然人概念，在目前生效的43號文采用的是“客戶”概念。

而在《非銀行支付機構(gòu)條例》生效后，企業(yè)支付賬戶的存在將不再從監(jiān)管政策被承認。故在目前獲得“互聯(lián)網(wǎng)支付”許可的支付機構(gòu)在轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸Ц督灰滋幚怼痹S可后若仍要經(jīng)營“C端支付賬戶”業(yè)務(wù)，則需再次取得“儲值賬戶運營業(yè)務(wù)”許可，但“儲值賬戶運營業(yè)務(wù)”又包含著錢包類業(yè)務(wù)、預付卡業(yè)務(wù)，這樣又存在劃分的問題，故條例又再次說明：支付賬戶業(yè)務(wù)具體規(guī)則由中國人民銀行另行規(guī)定。所以在支付業(yè)務(wù)許可發(fā)生框架性變更時，出臺專門的《支付賬戶業(yè)務(wù)管理辦法》存在現(xiàn)實意義，也能破解目前業(yè)界對于支付賬戶現(xiàn)實案例的爭議。對于支付賬戶業(yè)務(wù)的介紹可參考我在移動支付網(wǎng)發(fā)表的另一篇文章《從《非銀行支付機構(gòu)條例》分析支付賬戶體系的變遷》。

其次為代付業(yè)務(wù)。正如上述所言，支付交易處理指收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉(zhuǎn)移貨幣資金的行為。而“代付業(yè)務(wù)”概念的出現(xiàn)最早是源自《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》對于支付服務(wù)的釋義。但直至目前，現(xiàn)存的監(jiān)管政策體系中區(qū)別于代收業(yè)務(wù)存在專門的釋義及管理辦法，代付業(yè)務(wù)并無專門的監(jiān)管辦法，使行業(yè)內(nèi)對于支付機構(gòu)的代付業(yè)務(wù)的適用范圍、準入要求存在爭議，部分行業(yè)內(nèi)的意見甚至認為代付業(yè)務(wù)本質(zhì)上是變相的非同名結(jié)算行為。在當前代付業(yè)務(wù)及分賬業(yè)務(wù)中可能存在的洗錢、走賬或逃稅問題及“無因代付”、“無因分賬”行為在行業(yè)內(nèi)仍時有發(fā)生的情況下，在推出《非銀行支付機構(gòu)條例》成為新的綱領(lǐng)性政策后，監(jiān)管層在未來出臺專門針對代付業(yè)務(wù)產(chǎn)品的管理辦法也就是順理成章的情況。

四、支付牌照價值重構(gòu)的可能

正如上述所言，在《非銀行支付機構(gòu)條例》正式出臺后，支付機構(gòu)的支付業(yè)務(wù)許可將由目前的業(yè)務(wù)介質(zhì)劃分，例如：互聯(lián)網(wǎng)支付、預付卡受理、銀行卡收單等轉(zhuǎn)變?yōu)閮χ蒂~戶運營和支付交易處理。而支付交易處理指根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉(zhuǎn)移貨幣資金的行為，換言之則是不再區(qū)分支付牌照的互聯(lián)網(wǎng)支付（線上）及銀行卡收單（線下）的支付類型，那么目前的持有銀行卡支付牌照的支付機構(gòu)在牌照類型重新劃分后是否亦可開展互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)，又或者現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)支付牌照是否仍可經(jīng)營支付賬戶業(yè)務(wù)，監(jiān)管層并無相關(guān)明確定論，若該猜想實現(xiàn)，則支付機構(gòu)/支付牌照的價值將再次面臨市場的重估。

五、結(jié)語

其余變化諸如：“支付”字樣的規(guī)范化、反壟斷的要求以及個人信息保護等內(nèi)容的變化已是人所共知的情況，在此即不作展開，有機會將再次撰文進行分析。

在當前大浪淘沙的支付行業(yè)中，從支付服務(wù)向科技服務(wù)、數(shù)字化服務(wù)及生態(tài)化服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已是支付機構(gòu)在第三方支付行業(yè)生存的必然選擇，因此，對于支付機構(gòu)來說，促進業(yè)務(wù)的多元化，探索新興行業(yè)方向，深入認知監(jiān)管方針，才能在新支付監(jiān)管體系框架下的全新時代乘風而起。

作者簡介：本文作者yuway為宏觀金融政策分析研究人、日常生活樂子人。