2023年為上?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》實施的中期評估之年，在承上啟下之際，總結(jié)研判發(fā)展面臨的難題與機(jī)遇是一個重要課題。借鑒《倫敦規(guī)劃（2021）》在規(guī)劃編制的背景、目標(biāo)設(shè)置與實現(xiàn)的核心邏輯、空間機(jī)遇、潛力區(qū)發(fā)掘三個維度的經(jīng)驗，有益于思考推進(jìn)上海規(guī)劃實施需要注意的方面。具體來說，包括發(fā)展環(huán)境變化帶來新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇，推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)完成的核心邏輯以及城市“微觀”尺度增長點(diǎn)的發(fā)掘。這不僅僅緊密銜接了規(guī)劃的目標(biāo)要求，同時，符合城市發(fā)展中規(guī)劃引導(dǎo)與約束的條件框架，而且還能增強(qiáng)規(guī)劃的邏輯性與推進(jìn)規(guī)劃的落地實施。 

一、要再評估外部環(huán)境新變化對上海的影響

上?！笆奈濉币?guī)劃在開篇提出“準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段上海發(fā)展面臨的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)”，雖然在宏觀上對于規(guī)劃編制的背景進(jìn)行了闡述，但未有涉及上海面對外部環(huán)境變化的影響分析。借鑒《倫敦規(guī)劃（2021）》，開篇列出了四點(diǎn)編制背景：（1）為倫敦發(fā)展提供更高層次的空間發(fā)展框架，整合倫敦政府對倫敦未來發(fā)展的多個專項空間戰(zhàn)略規(guī)劃；（2）應(yīng)對人口增長壓力，預(yù)計到2041年，大倫敦的人口將會從現(xiàn)有890萬增長到1080萬，巨大的人口流入將對倫敦的土地空間使用帶來前所未有的壓力；（3）解決住房問題，最近幾十年來，倫敦新房供應(yīng)一直跟不上新增人口的需求，導(dǎo)致缺乏城市歸屬感與存在民眾安居困難的現(xiàn)象；（4）緩解脫歐行動可能帶來的不良影響，英國脫歐讓倫敦全球第一商業(yè)城市的地位受到動搖，倫敦的城市發(fā)展面臨著前所未有的不確定性，倫敦亟需給世界一個新的規(guī)劃來展示其保持和提高全球競爭力的決心。這四點(diǎn)編制背景分別從規(guī)劃指導(dǎo)與銜接現(xiàn)實的機(jī)制、倫敦面臨內(nèi)部人口增長的現(xiàn)實問題、自身發(fā)展怎樣緩解外部不利因素等維度進(jìn)行闡述，并為后續(xù)規(guī)劃實施面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇提供了四個分析維度。

作為國際經(jīng)濟(jì)中心城市的倫敦，其規(guī)劃編制背景是值得上海借鑒的。上海已經(jīng)基本建成國際經(jīng)濟(jì)中心，是打造國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國內(nèi)國際雙循壞的戰(zhàn)略鏈接。需要考慮國際局勢對城市的影響、企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局對城市產(chǎn)業(yè)的影響、人口發(fā)展趨勢對城市公共資源空間分配的影響等三個方面。

一是國際局勢的持續(xù)深度與動態(tài)調(diào)整對上海的影響。黨的《二十大報告》指出世界百年未有之大變局加速演進(jìn)。全球政治經(jīng)濟(jì)格局整體進(jìn)入震蕩期，全球化布局正從“層級式”向“分布式”轉(zhuǎn)變，從西方跨國公司主導(dǎo)、以西方市場為核心的產(chǎn)業(yè)鏈布局向供應(yīng)鏈多元化、市場多元化產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型。中國的開放型市場經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)深度融入全球化，并且是世界經(jīng)濟(jì)的重要增量來源，上海作為其中的佼佼者，應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)全球化新增量的發(fā)現(xiàn)者、運(yùn)營者、引領(lǐng)者。

二是企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。上海是內(nèi)外資國內(nèi)（或亞太）總部所在地的重要選項之一。地緣政治、疫情疤痕效應(yīng)等使得企業(yè)注重產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性與彈性。特別是對于全球資本來說，降低自身供應(yīng)鏈對中國體系的依賴，成為不公開宣稱卻不得不考慮的選項。由此，需要分析企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的布局策略對上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。以電子代工為例，位于上海浦東的昌碩科技等電子大廠也在布局海外產(chǎn)線，從上海統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2023年1至8月，計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值比去年同期下降22.8%，可見該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)線轉(zhuǎn)移已然帶來了訂單下降的顯著影響。

三是人口發(fā)展趨勢對城市公共資源空間分配的影響。人口是城市發(fā)展的基本要素，而且人口變化是一個相對緩慢且有慣性的過程，通過全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的人口統(tǒng)計信息支撐城市公共資源配置，不僅能夠針對性地提升空間資源分配的合理性，還能夠引導(dǎo)和約束城市發(fā)展的機(jī)遇區(qū)與擁塞區(qū)。基于上海市第七次全國人口普查數(shù)據(jù)、2022年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，從2020年末到2022年末，全市常住人口從2487.09萬人下降為2475.89萬人，減少11.2萬人。值得注意的是，“十四五”開局兩年來，總體人口下降的情況并非簡單地表明城市公開資源空間分配壓力的下降，需要更進(jìn)一步地結(jié)合各區(qū)、商圈、街道不同層次的微觀人口數(shù)據(jù)，探討人口發(fā)展趨勢對公共資源空間分配的影響。

二、尋求推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的核心邏輯

《倫敦規(guī)劃2021》的核心邏輯是倫敦作為全球城市和英國國家經(jīng)濟(jì)引擎，在未來將保持正向的人口增長。因此，為規(guī)劃一個適合所有倫敦人的城市，需要思考經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)到底是什么？《倫敦規(guī)劃（2021）》提出“良性增長”總目標(biāo)，即“具有社會和經(jīng)濟(jì)包容性及環(huán)境可持續(xù)性的增長”來回答該問題。而且基于人口增長壓力的核心邏輯，拆解出“良性增長”的六個分目標(biāo)：建設(shè)強(qiáng)大包容的社區(qū)、高效利用土地、創(chuàng)建健康城市、提供倫敦人需要的住房、發(fā)展良好的經(jīng)濟(jì)、提高效率和韌性。這六個核心目標(biāo)一方面延續(xù)英國《國家規(guī)劃政策框架2019》所確定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并按照其所確定的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個維度進(jìn)行空間政策制定，體現(xiàn)上位規(guī)劃的目標(biāo)傳導(dǎo)；另一方面著重分析倫敦人口發(fā)展所帶來的各種挑戰(zhàn)，進(jìn)而制定明確的規(guī)劃目標(biāo)，體現(xiàn)了問題導(dǎo)向的規(guī)劃原則。

上海“十四五”規(guī)劃《綱要》經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)為五個方面：城市核心功能更加強(qiáng)大、人民群眾生活更有品質(zhì)、城市精神品格更加彰顯、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更為優(yōu)良、超大城市治理更加高效。這些目標(biāo)的提出一方面是基于“十四五”規(guī)劃前期研究和《上海市委關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，并銜接對應(yīng)上位國家發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)；另一方面，考慮本市當(dāng)下面臨的重大發(fā)展問題與機(jī)遇，在經(jīng)濟(jì)、民生、城市精神、生態(tài)環(huán)境、治理五個領(lǐng)域提出較為宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)。

值得注意的是，由于我們在編制規(guī)劃目標(biāo)時，較少關(guān)注類似于倫敦規(guī)劃中所采用的人口發(fā)展所帶來問題的核心邏輯分析框架，對城市發(fā)展基本驅(qū)動因素的仔細(xì)考慮與闡述尚有不足。所以在本輪中評工作中，更加需要在城市較為“微觀”的尺度發(fā)現(xiàn)城市主要問題的來源，尋求需要關(guān)切的社區(qū)、土地、健康、住房等方面具體問題的共同原因。這不僅銜接了上位規(guī)劃的原則要求，同時符合上海城市發(fā)展中需要規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)與約束的條件框架，而且還能增強(qiáng)規(guī)劃的邏輯性并推動規(guī)劃落地實施。 

三、識別與發(fā)掘空間機(jī)遇潛力區(qū)

《倫敦規(guī)劃（2021）》的空間開發(fā)類型涵蓋增長走廊、機(jī)遇潛力區(qū)（Opportunity Areas）、城鎮(zhèn)中心、綠化帶、大都會空地，其中機(jī)遇潛力區(qū)是核心。機(jī)遇潛力區(qū)是指具有顯著發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，主要以就業(yè)崗位和住宅兩項數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量，如果一地的新增就業(yè)崗位至少為5000個或（和）新增的住宅數(shù)量至少為2500戶，則該區(qū)域可被定義為機(jī)遇潛力區(qū)。依據(jù)2016年至2041年倫敦就業(yè)場地數(shù)據(jù)庫和倫敦策略性房屋土地供應(yīng)評估（2019-2041），《倫敦規(guī)劃（2021）》劃分出48個機(jī)遇潛力區(qū)，并分組到9個增長走廊進(jìn)行串聯(lián)，同時詳細(xì)列出每個機(jī)遇潛力區(qū)的住房和就業(yè)容量的指示性指標(biāo)。

上?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》提出六大塑造市域空間新格局的策略，即推動主城區(qū)綜合功能升級、新城發(fā)力建設(shè)獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市、東西聯(lián)動建設(shè)國家戰(zhàn)略承載區(qū)、南北轉(zhuǎn)型提升沿江沿灣發(fā)展動能、全面建設(shè)崇明世界級生態(tài)島、優(yōu)化空間政策導(dǎo)向。雖有城市宏觀尺度上的“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”以及對于城市副中心、“一江一河”沿岸地區(qū)等中觀尺度空間的布局考慮，但卻沒有依據(jù)人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵數(shù)據(jù)預(yù)測與識別的機(jī)遇潛力區(qū)。

所以，本輪有關(guān)空間發(fā)展的中評工作中，需要回歸地區(qū)開發(fā)的規(guī)劃邏輯。基于地租理論考慮，如倫敦、上海這樣體量超大的城市，通過人口與產(chǎn)業(yè)等核心指標(biāo)考察地區(qū)或地段的發(fā)展信心。如果開發(fā)的收益，即人口導(dǎo)入與產(chǎn)業(yè)投資增量帶來的收益能夠覆蓋或超越成本，則表明該地區(qū)或地段的發(fā)展信心足夠大，屬于機(jī)遇潛力區(qū)。那么，政府在后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和參與征地整合中，能夠更好地謀劃融合發(fā)展規(guī)劃的政策指引與空間規(guī)劃的用地要求。

（作者樊豪斌系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員，本文系上?！笆奈濉币?guī)劃實施的中期評估相關(guān)課題成果）