10月24日閉幕的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議，表決通過了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議。中央財(cái)政將在2023年四季度增發(fā)國(guó)債1萬億元，全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升抵御自然災(zāi)害的能力。其中，2023年擬安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用5000億元。

此次增發(fā)的國(guó)債的用途，被明確為災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力，重點(diǎn)向華北和東北地區(qū)傾斜，并優(yōu)先支持水毀設(shè)施恢復(fù)重建項(xiàng)目。此次增發(fā)國(guó)債后，2023年全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模由3.88萬億元增加到4.88萬億元，赤字率從年初預(yù)算安排的3%提高至3.8%左右。那么，四季度中央增發(fā)1萬億元的特別國(guó)債，體現(xiàn)出什么樣的財(cái)政政策思路？全部由中央還本付息，是否意味著中央在基礎(chǔ)建設(shè)方面承擔(dān)更多的支出責(zé)任？這些新的政策思路，會(huì)成為未來財(cái)政發(fā)力的新常態(tài)嗎？

新投向：從面上民生建設(shè)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施

此次發(fā)行的1萬億人民幣國(guó)債，與此前發(fā)行的普通國(guó)債和特別國(guó)債都有一些顯著的差異。此前的普通國(guó)債發(fā)行，都用于一般性支出，主要聚焦面上的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，并不特別指定用途。此次國(guó)債的投向非常明確，即圍繞災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，重點(diǎn)將投向八大方面：災(zāi)后恢復(fù)重建、重點(diǎn)防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、其他重點(diǎn)防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動(dòng)、重點(diǎn)自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程、東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

此前三次發(fā)行特別國(guó)債，從補(bǔ)充國(guó)有四大銀行資本金、籌集國(guó)家外匯投資公司資本金，到抗疫特別用途，雖然也概括指定了投入方向，但在預(yù)算管理上并未實(shí)際納入預(yù)算；而這次增發(fā)國(guó)債，則明確納入預(yù)算范圍并導(dǎo)致赤字率有所上升。也就是說，此次萬億國(guó)債不僅嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定全口徑納入預(yù)算，而且選擇在四季度推出能夠向市場(chǎng)釋放出較為明顯的提振經(jīng)濟(jì)的政策效能預(yù)期。

近年來，黨中央一直在政策層面持續(xù)推動(dòng)中央政府更多承擔(dān)中央事權(quán)及支出責(zé)任，同時(shí)也將其作為完善政府間財(cái)政關(guān)系體制機(jī)制、化解地方財(cái)政壓力的重要手段之一。受到各種主客觀因素影響，地方稅體系培育進(jìn)展較慢，而土地財(cái)政收入又因新冠疫情及經(jīng)濟(jì)放緩等因素影響受到制約，地方債及其化解問題因而成為近年來地方財(cái)政工作的重中之重。

此次中央發(fā)行特別國(guó)債的還本付息均由中央兜底負(fù)責(zé)，能有效地為地方政府財(cái)政減負(fù)，緩解地方財(cái)政收支平衡壓力。特別國(guó)債的投向聚焦災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力，并按照均衡性原則向東北、華北地區(qū)傾斜，其還本付息概由中央承擔(dān)，實(shí)際上是中央更多承擔(dān)全國(guó)性事權(quán)和支出責(zé)任的重要體現(xiàn)，有利于推動(dòng)民生領(lǐng)域補(bǔ)短板項(xiàng)目布局的全國(guó)均衡性和普遍可惠及性。另外，為促進(jìn)此次國(guó)債募集的資金得到精準(zhǔn)有效的使用，此次增發(fā)國(guó)債資金全部按項(xiàng)目管理，要求“資金和要素跟著項(xiàng)目走”，并通過財(cái)政直達(dá)機(jī)制方式使用。

新思維：從年度財(cái)政政策轉(zhuǎn)向中期財(cái)政政策

早在上半年，財(cái)政部在制定下半年國(guó)債發(fā)行計(jì)劃時(shí)就做了特別考慮，將原定年度國(guó)債的發(fā)行適當(dāng)靠前安排，為后續(xù)可能的增發(fā)國(guó)債預(yù)留了一定的政策空間。本次增發(fā)的特別國(guó)債納入到中央財(cái)政赤字管理，采取公開發(fā)行方式發(fā)行，和已確定的年度國(guó)債發(fā)行統(tǒng)籌安排。從宏觀政策角度來看，此次增發(fā)國(guó)債、上調(diào)赤字，表明中央并未因近期穩(wěn)定預(yù)期增長(zhǎng)而減緩對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)政策的推出力度，積極的財(cái)政政策仍將作為未來財(cái)政工作的主軸性思維。

“十四五”規(guī)劃明確提出，要完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算制度以年度規(guī)劃管理為主，對(duì)于跨年度的財(cái)政政策安排以及中期財(cái)政規(guī)劃安排運(yùn)用較少，此次萬億國(guó)債的增發(fā)為中期財(cái)政管理實(shí)踐提供了一個(gè)觀察窗口，對(duì)后續(xù)跨年度財(cái)政政策的探索也能起到較好的示范作用。

值得注意的是，此次增發(fā)1萬億元國(guó)債中將有5000億元結(jié)轉(zhuǎn)2024年的安排，也就是說此次的國(guó)債預(yù)算安排及其資金使用具有跨年度的顯著特征。

此種安排，可能有兩個(gè)方面的考慮。

一是穩(wěn)定四季度和明年一季度的市場(chǎng)預(yù)期，雖然2023年安排使用一半資金，但考慮到今年只剩下兩個(gè)月時(shí)間和冬季天氣對(duì)工程施工特別是北方地區(qū)工程的作業(yè)影響，年內(nèi)形成的實(shí)際工作量可能占比較小，相當(dāng)一部分的資金將會(huì)在2024年度實(shí)際使用，

二是通過對(duì)跨年度財(cái)政預(yù)算安排的綜合平衡，對(duì)2024年的財(cái)政赤字實(shí)現(xiàn)較好地“均攤”，2024年我國(guó)的預(yù)計(jì)赤字率可以適當(dāng)回調(diào)，可能在3%-3.5%就已經(jīng)足夠。

當(dāng)然，這也是作為宏觀調(diào)控政策的財(cái)政政策，從年度財(cái)政政策轉(zhuǎn)向中期財(cái)政政策的具體體現(xiàn)。近年來，我國(guó)的政府法定債務(wù)余額與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比控制在50%左右，低于國(guó)際通行的60%警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的綜合水平，即便適當(dāng)增加政府債務(wù)也能保證風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

新布局：從大規(guī)模減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)向優(yōu)化財(cái)政支出政策

減稅降費(fèi)作為近年來的重要政策，特別是2018年以來的大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)企業(yè)活力具有重要的推動(dòng)作用，也在促進(jìn)市場(chǎng)創(chuàng)新、提振刺激經(jīng)濟(jì)等層面產(chǎn)生了切切實(shí)實(shí)的效果。但從總體趨勢(shì)上看，減稅降費(fèi)政策應(yīng)該更適宜被理解為一個(gè)階段性的政策，是以科學(xué)合理適宜的綜合稅負(fù)率作為終極目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況循序推進(jìn)的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。我國(guó)的財(cái)稅體制改革仍在持續(xù)推進(jìn)中，以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)尚未有效形成，總體層面和局部結(jié)構(gòu)的稅負(fù)率仍需持續(xù)優(yōu)化，減稅降費(fèi)政策仍將在一定時(shí)間內(nèi)作為重要政策繼續(xù)推進(jìn)。

與此同時(shí)，支出側(cè)的積極財(cái)政政策也可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況加以適時(shí)推進(jìn)，并結(jié)合不同時(shí)期的特點(diǎn)而在廣度、深度和力度方面有所側(cè)重。應(yīng)該說，此次增發(fā)萬億國(guó)債，是作為一種具有“組合拳”特點(diǎn)的調(diào)控工具進(jìn)行使用，在經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)期明朗的情形下結(jié)合具體國(guó)情適度提高赤字率，能有效拉動(dòng)投資并實(shí)質(zhì)性化解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力。

這次增發(fā)的國(guó)債全部轉(zhuǎn)給地方政府使用，從資金騰挪的角度看，可助力地方政府調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，增加其可支配資金，令其能騰出更多資源用于地方化債工作。

從短期看，近年來地方政府債務(wù)壓力加大，需要整體經(jīng)濟(jì)景氣轉(zhuǎn)好而獲得內(nèi)生性的財(cái)政收入進(jìn)而疏解，而在經(jīng)濟(jì)預(yù)期向好的當(dāng)前時(shí)機(jī)中央財(cái)政能夠提供一定強(qiáng)度的有力支撐，不僅能化解地方債本身，而且還為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展本身注入了財(cái)政動(dòng)能與活力，使得地方政府在自身有限的資金下能承擔(dān)更多的公共服務(wù)，更好地推動(dòng)本地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從中長(zhǎng)期看，地方債問題的終極化解，仍在于中央和地方財(cái)政關(guān)系的有效理順，中央需要更多地承擔(dān)全局性、共益性、基礎(chǔ)性的中央事權(quán)和支出責(zé)任，這也有利于推動(dòng)科學(xué)合理的中央和地方財(cái)政關(guān)系最終形成。

未來，中央在更多承擔(dān)全國(guó)性事權(quán)特別是關(guān)系到區(qū)域均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕等方面應(yīng)該是會(huì)持續(xù)推動(dòng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況采取循序漸進(jìn)的方式加以實(shí)施，并成為一種常態(tài)性的可預(yù)期的政策動(dòng)作。

（作者王樺宇為北京大學(xué)法學(xué)博士，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財(cái)稅法研究中心副主任，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅改革及其法治化、公共政策與社會(huì)治理等。）