2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要謀劃進(jìn)一步全面深化改革重大舉措，為推動高質(zhì)量發(fā)展、加快中國式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動力。謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，是進(jìn)一步全面深化改革重大舉措之一。因此要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)來理解財(cái)稅改革。

當(dāng)前財(cái)稅體制的基本框架是1994年改革奠定的。在財(cái)政體制上，中國確立了分稅制財(cái)政管理體制。同時，為了分稅制改革，中國進(jìn)行工商稅制改革。通過改革，中國基本上建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制框架。之后，經(jīng)過多次完善，特別是十八屆三中全會以來的深化財(cái)稅體制改革，按照建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求，預(yù)算管理制度、稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系都有不同程度的進(jìn)展，適應(yīng)了新時代發(fā)展的需要。

2024年是1994年財(cái)稅改革30周年。財(cái)稅界一直有借改革30周年之機(jī)啟動新一輪財(cái)稅改革的呼吁。財(cái)稅改革當(dāng)然不可能只是為了改而改。重要的是財(cái)稅改革能夠解決一些原先未能解決的難題，從而與其他改革一起，為推動高質(zhì)量發(fā)展和加快中國式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動力。

當(dāng)前財(cái)稅體制有諸多值得肯定之處。毫無疑問，新一輪改革需要保留現(xiàn)行體制的合理成分，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具體改革方案。分稅制的基本框架當(dāng)是需要保留的。對于任何一個大國來說，只要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，分稅制是常用的財(cái)政管理體制?，F(xiàn)代國家財(cái)政收入的主要收入形式是稅收，處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容之一自然是在中央和地方之間劃分稅收，分稅是現(xiàn)代財(cái)政體制不可或缺的內(nèi)容。

如何進(jìn)一步分稅

對于中國來說，改革的重點(diǎn)應(yīng)該是如何進(jìn)一步完善分稅體制。

進(jìn)一步完善分稅體制的關(guān)鍵是如何健全地方稅體系。這涉及地方稅概念的理解問題。有一段時間，人們把只歸屬于地方的稅種當(dāng)作地方稅。這種理解不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。2016年5月1日營改增全面試點(diǎn)之后，營業(yè)稅退出中國稅制舞臺，對于地方來說，能夠提供較多稅收收入的已經(jīng)主要是共享稅收入，包括增值稅收入、企業(yè)所得稅收入、個人所得稅收入。中國主要稅種所提供的收入分享，對于地方政府來說，才是最有意義的。因此需要重新認(rèn)識地方稅，只要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入，就應(yīng)該算地方稅，健全地方稅體系也應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)行。未來地方稅體系的健全還取決于稅制改革的進(jìn)展。有什么樣的稅制，就會有什么樣的分稅體制與之相對應(yīng)。

如何進(jìn)一步劃分事權(quán)

如何在中央和地方之間劃分事權(quán)并形成相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，同樣是分稅制財(cái)政管理體制不可或缺的內(nèi)容。對于大國來說，中央政府不可能包辦所有事，無論從信息收集和處理的優(yōu)勢來說，還是從激勵效果來看，政府承擔(dān)的事務(wù)有不少需要中央和地方共同去完成。這樣，在中央和地方之間劃分事權(quán)就是很重要的事。

財(cái)政事權(quán)和非財(cái)政事權(quán)應(yīng)該統(tǒng)籌考慮。政府做事有兩種方式，一是政府直接投入公共資源去推動；另一是政府制定標(biāo)準(zhǔn)，而后由市場主體去操辦。對于財(cái)政體制來說，表面上看主要是財(cái)政事權(quán)的劃分問題，實(shí)際上兩種做事方式是相互影響的，需要統(tǒng)籌處理。

事權(quán)的劃分與財(cái)政體制密切相關(guān)，卻不是僅靠財(cái)政體制改革就可以完成的。事權(quán)的劃分在很大程度上需要與進(jìn)一步的全面深化改革有關(guān)，要在全面深化改革背景下作相應(yīng)的改革。當(dāng)前財(cái)政體制所涉及的財(cái)政事權(quán)的劃分是不夠的，需要在改革中進(jìn)一步完善。

如何進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付

政府間轉(zhuǎn)移支付同樣是分稅財(cái)政管理體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在確定地方財(cái)政支出責(zé)任和劃分稅收收入之后，并不是所有地方政府都有充分的財(cái)力來履行事權(quán)。補(bǔ)救辦法就是轉(zhuǎn)移支付。通過中央和上級的轉(zhuǎn)移支付，地方政府獲得充分的財(cái)力，從而保證地方政府的正常運(yùn)行?，F(xiàn)代國家分稅的結(jié)果往往是中央政府有更大的財(cái)權(quán)，掌握更多的財(cái)力，從而中央有能力通過轉(zhuǎn)移支付來調(diào)控地方，更好促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中,經(jīng)常有人錯誤地解讀地方政府收支狀況，說什么全國僅幾個地方財(cái)政有富余，實(shí)際上這是財(cái)政體制設(shè)計(jì)的結(jié)果。財(cái)政體制設(shè)計(jì)既要考慮到稅收征管的因素，又要考慮體制激勵因素，不能簡單地用地方所分享到的稅收收入多少來判斷地方政府可支配財(cái)力。事實(shí)上，地方政府可支配財(cái)力除了地方稅收收入之外，還有上級政府乃至中央政府的轉(zhuǎn)移支付。這是就一般公共預(yù)算而言的，地方政府可支配財(cái)力還有相當(dāng)一部分來自政府性基金收入，其中特別重要的是土地收入。對于地方來說，債務(wù)融資收入也構(gòu)成地方政府可支配財(cái)力的組成部分。

中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對于地方來說是非常重要的可支配財(cái)力，促進(jìn)了地方財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行。例如，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決了一些地方基層“三?！必?cái)力不足問題。轉(zhuǎn)移支付不只是簡單地中央給地方財(cái)政資金，更重要的是應(yīng)該確立起一套能夠充分調(diào)動中央和地方兩個積極性的轉(zhuǎn)移支付體制。中央對地方轉(zhuǎn)移支付過多，容易滋生地方等、靠、要等問題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉(zhuǎn)移支付不足，同樣不利于地方。有一段時間，流行的觀點(diǎn)是中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付越多越好，但事實(shí)并非如此。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的好處是更容易體現(xiàn)中央的政策意圖。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該各歸其位，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

現(xiàn)實(shí)中，對口支援也發(fā)揮重要作用，這是一種實(shí)質(zhì)上的橫向轉(zhuǎn)移支付。它與中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付一起，構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付的全部。對口支援目前尚未在財(cái)政管理體制中獲得其應(yīng)有地位。未來可與轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制的完善相結(jié)合，推動對口支援的進(jìn)一步制度化規(guī)范化。

分稅制進(jìn)一步完善的其他問題

分稅制財(cái)政管理體制的進(jìn)一步改革，也應(yīng)在完善地方債務(wù)管理體制上走出一條新路。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題較為復(fù)雜，總體上看，這是一個財(cái)政金融及其他多個方面問題交織的結(jié)果。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從進(jìn)一步完善地方財(cái)政管理體制入手。分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是分級財(cái)政。當(dāng)然，這是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級財(cái)政。這樣的體制應(yīng)可從根本上消除地方政府隱性債務(wù)融資的積極性，即使是直接債務(wù)融資，也會從地方實(shí)際出發(fā)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在這種體制下，近于無限的地方政府債務(wù)融資需求是不存在的。

財(cái)政體制改革應(yīng)該在引導(dǎo)地方政府推動高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。財(cái)政體制改革不能只在財(cái)稅內(nèi)部兜圈子，爭論中央和地方的分錢問題，分稅制的進(jìn)一步完善更要與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)系起來，這是新一輪改革的重要內(nèi)容。高質(zhì)量發(fā)展更需要一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，更快的經(jīng)濟(jì)增長可以為改革爭取更大的空間。財(cái)稅改革要在釋放市場活力上發(fā)揮更大作用。市場活力充分釋放，經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)就容易實(shí)現(xiàn)。財(cái)政體制改革實(shí)際上也是在為財(cái)政政策的實(shí)施，打造更好的體制基礎(chǔ)，從而促進(jìn)財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者楊志勇為中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任、研究員，著有《新中國財(cái)政政策70年》《大國輕稅》等。）