編者按：

1994年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財(cái)政包干體制正式退出歷史舞臺(tái)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

30年來，分稅制對(duì)正確處理中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配以及促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強(qiáng)和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財(cái)力保障。

與此同時(shí)，伴隨30年來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在新的歷史時(shí)期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請(qǐng)專家學(xué)者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章?；仡櫡侄愔?0年來的得失、經(jīng)驗(yàn)，也期望可為新一輪財(cái)稅體制改革提供智識(shí)參考。

歲末年初，回首過往的30年，在財(cái)稅人看來，也許1994年1月1日是一個(gè)頗值得回味的日子。無論從哪個(gè)角度看，后來者或許都難以料到這個(gè)日子的重要性，但中國財(cái)稅改革事業(yè)進(jìn)程的確又以雄辯的事實(shí)向人們證明，此前半個(gè)月才剛剛以“國發(fā)1993（85）號(hào)文”名義發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式宣告，自1994年1月1日起，將在全國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，由此徹底改變了30年來中國這樣一個(gè)泱泱大國的財(cái)稅體制。并且，在可以預(yù)見的將來，我們似乎也沒有充足的理由來否定它，一些學(xué)者甚至大聲呼吁，“還是要堅(jiān)守分稅制”！

自1994年1月1日至2024年1月1日，是什么力量讓分稅制實(shí)行了30年之久而不斷引發(fā)討論？過往30年，對(duì)分稅制的種種看法，誤讀也好，頌揚(yáng)也罷，都曾引發(fā)不少爭(zhēng)議。筆者愿從學(xué)術(shù)史與財(cái)稅史的視角，提供一些或許已被遺忘然而頗可玩味的細(xì)節(jié)，以豐富人們對(duì)這一改革的認(rèn)識(shí)。

分稅制：要改什么？改了什么？

分稅制改革1993年底醞釀啟動(dòng)，1994年初旋即推開，到今日已是整整第30個(gè)年頭。想要比較深入地了解分稅制實(shí)施30年之現(xiàn)狀，有必要重新回到出發(fā)點(diǎn)，看看分稅制改革的“初心”與“使命”。

其實(shí)，1993年底頒布的《決定》對(duì)此說得很明確，文字不長(zhǎng)，不妨摘引如下，以供大家比較對(duì)照：

分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。

在具體內(nèi)容方面，《決定》則列出了四項(xiàng)：

（一）中央與地方事權(quán)和支出的劃分；

（二）中央與地方收入的劃分；

（三）中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定；

（四）原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理。

容易看出，前兩項(xiàng)是主要的，后兩項(xiàng)只是輔助性措施。以今天的眼光審視，第二項(xiàng)目標(biāo)可說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，而第一項(xiàng)內(nèi)容中的“事權(quán)”，雖經(jīng)過“財(cái)政事權(quán)”的演變，也還是留下了一定的空間和遺憾。

在分稅制實(shí)施10周年之際，已有學(xué)者觀察到，“分稅制的施行至今已超過10年，而這10年是中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及政府間關(guān)系變化比較激烈的10年”，但是，分稅制并沒有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域差異。其中一個(gè)重要原因即在于，分稅制帶來的集權(quán)效應(yīng)引起了地方政府行為的一系列變化。

在這種形勢(shì)之下，地方政府開始積極從預(yù)算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財(cái)力，“城市化”開始成為地方政府的新增長(zhǎng)點(diǎn)。由此，分稅制集權(quán)化的改革帶來了一個(gè)意外后果，即形成了一種“二元財(cái)政”格局?！皬耐恋卣魇罩袨樽约壕奂?cái)力”，或許這可算是通常被人們認(rèn)為的“土地財(cái)政”的源頭，它至今仍深刻影響著中央與地方的財(cái)政關(guān)系格局。

在分稅制實(shí)施20周年之際，也有不少學(xué)者作出反思與總結(jié)。其時(shí)，我國的財(cái)政收入形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了微妙的變化，開始進(jìn)入下行通道，但體制的慣性仍未能使改革得以有效推進(jìn)。

當(dāng)時(shí)，筆者曾經(jīng)寫過一段話，今天看來，似乎還可以重溫，也足以代表筆者當(dāng)下的心聲：

“20年前，財(cái)稅改革是一個(gè)令人怦然心動(dòng)的字眼。很多人不曾料到，它一舉改變了此前中國財(cái)政收支運(yùn)行的困窘格局。迄今，改革所確立下的制度框架仍然發(fā)揮著不可估量的影響。20年后的今天，制度慣性卻使它幾乎變成了一個(gè)財(cái)稅‘利維坦’，既有的稅收分享格局在中央與地方之間未見明顯改善，局部性的減稅措施似乎也早已無法適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。或許正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，人們對(duì)呼聲甚高的新一輪財(cái)稅改革寄予了厚望。一些專家甚至認(rèn)為，十八大后正緊鑼密鼓謀劃啟動(dòng)的新一輪經(jīng)濟(jì)改革，財(cái)稅領(lǐng)域或?qū)⑹峭黄瓶?。這樣的看法當(dāng)然有其諸多理由，不過，如果我們放寬歷史的視角，不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)稅領(lǐng)域雖然被推至改革的風(fēng)口浪尖，但如缺乏中央部門的強(qiáng)力支持，它很難獨(dú)擔(dān)重任。”（《中國稅務(wù)報(bào)》2013年6月19日第1版）

如今，又10年過去了，對(duì)現(xiàn)行分稅制的反思已再次走到了一個(gè)歷史的十字路口。

新一輪財(cái)稅體制：想走什么路？想拉什么車？

財(cái)稅體制改革想走什么路？早在其“出發(fā)”之時(shí)，其實(shí)已經(jīng)很明確：“為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”，所以我們選擇“從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制”。

我們堅(jiān)守的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并沒有變，但這是不是我們堅(jiān)守分稅制的唯一理由？改革行進(jìn)30年，也許可以再次發(fā)出這樣的追問。甚或，我們可以進(jìn)一步追問，堅(jiān)守分稅制這一方向，哪些可以不動(dòng)？哪些非改不可？如需改，是局部微調(diào)還是大動(dòng)干戈？在當(dāng)前，如果層層追問，也許新一輪財(cái)稅改革的共識(shí)就有望逐步達(dá)成。

也是在大約10年前，筆者因工作關(guān)系，機(jī)緣巧合，曾有幸訪問財(cái)稅部門的老領(lǐng)導(dǎo)，談及財(cái)稅體制改革，談及“中央財(cái)政喜氣洋洋，地方財(cái)政哭爹喊娘”，老領(lǐng)導(dǎo)一語道破，“這是不了解財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的片面言論”。但是，“現(xiàn)行的財(cái)稅體制，改革已實(shí)行了十多年，大家對(duì)制度有一些看法，發(fā)表一點(diǎn)意見，這不是很正常么？”放在整個(gè)制度框架下，重新審視30年來的財(cái)稅體制及其改革進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)已變，改革的目標(biāo)取向可以有變，制度再造也完全可以凝聚新的共識(shí)。

關(guān)于未來改革的反思與啟示

自改革開放以來，體制改革之難與體制改革之重，已為眾人熟知。就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域而言，為改善中央與地方財(cái)政關(guān)系而實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付制度，有一點(diǎn)也使筆者困惑：轉(zhuǎn)移支付規(guī)模假如過于龐大，財(cái)政收入先上繳，再以轉(zhuǎn)移支付的形式撥付，同一種財(cái)政權(quán)力被治理主體借“收”“支”兩種行為行使了兩遍，有如“同一頭牛剝了兩次皮”，其效率損失，其制約作用，可以想見。假如能夠優(yōu)化改進(jìn)，進(jìn)而革新體制，僅從提升效率的角度看，顯然也是值得關(guān)注的。

有一段時(shí)間，筆者觀魚，常常聯(lián)想到魚在水里自在游的情形。魚在水中“自由自在”的時(shí)候，人們并不會(huì)過多地關(guān)注水，更多人關(guān)注的是魚。當(dāng)眾人聚焦于水的時(shí)候，那恐怕是魚和水都出了大問題。換水是一個(gè)大工程。正如倒洗澡水時(shí)，“不能把嬰兒倒掉”，同理，換水，恐怕也不能說：“必須等到一批魚都死了才痛下決心徹底將水置換掉”。那不是必要的代價(jià)，是借口。究竟要魚還是要水？抑或魚水可以得兼？發(fā)展經(jīng)濟(jì)與革新體制，其道理或許與此類似。

熊彼特在其巨著《經(jīng)濟(jì)分析史》中，曾將“經(jīng)濟(jì)自由主義”定義為“取消對(duì)私營企業(yè)經(jīng)濟(jì)的束縛，讓它自由自在”，對(duì)企業(yè)與政府、企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系，此說可謂經(jīng)典解釋。在中文語境中，人們通常以“自由自在”形容不受拘束和限制，十分安閑舒適。一般認(rèn)為，“自由自在”典出宋代釋道原《景德傳燈錄》?！皢枺骸ｎ^未見四祖時(shí)如何’？師曰：‘自由自在’。曰：‘見后如何’？師曰：‘自由自在’。”這一答問頗具禪宗神韻，足可供我們仔細(xì)回味政府與市場(chǎng)、政府與經(jīng)濟(jì)之關(guān)系。

在《圍城》序言中，錢鍾書先生亦有一個(gè)甚為精妙的比喻。他說，魔術(shù)師手中的飛刀，“放手而未曾脫手”。我想，對(duì)財(cái)稅體制的改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)的治理，從治理主體的角度言，上述比喻也許就是最高之境界；從市場(chǎng)主體的角度言，如果“自由自在”是其最向往的目標(biāo)，那么，魚與水的關(guān)系，也許更值得大家深思。

在總結(jié)分稅制改革30年、謀劃新一輪財(cái)稅體制改革之際，我們必須高度警惕這一點(diǎn)。

（作者范建鏋為中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室副主任）