編者按：

1994年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財(cái)政包干體制正式退出歷史舞臺(tái)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

30年來，分稅制對(duì)正確處理中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配以及促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強(qiáng)和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財(cái)力保障。

與此同時(shí)，伴隨30年來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在新的歷史時(shí)期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請(qǐng)專家學(xué)者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗(yàn)，也期望可為新一輪財(cái)稅體制改革提供智識(shí)參考。

我國地方政府債務(wù)經(jīng)歷了十余年的快速增長(zhǎng)，近年來，個(gè)別地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突顯，這一問題受到公眾和決策者的高度關(guān)注。

日前，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”“統(tǒng)籌化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。其后，全國財(cái)政工作會(huì)議進(jìn)一步指出，“要積極穩(wěn)妥謀劃推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革”“堅(jiān)決防止新增隱性債務(wù)，健全化債長(zhǎng)效機(jī)制，有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。新一輪財(cái)稅體制改革以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為突出重點(diǎn)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解是其實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

2023年7月，中央政治局會(huì)議提出，“要制定實(shí)施一攬子化債方案”。以特殊再融資債為代表的化債工具的積極運(yùn)用，一定程度上緩解了部分緊迫的債務(wù)問題，但終非長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是多方面問題的綜合體現(xiàn)，以新一輪財(cái)稅體制改革為契機(jī)，只有全面審視問題的成因，從收支管三維出發(fā)，有針對(duì)性地構(gòu)建法治化的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效防范化解機(jī)制，才能從根本上穩(wěn)定而有效地解決此問題。

一、收入維度：地方稅體系的健全與收益分配秩序的調(diào)整

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，財(cái)力不足是最直接的原因。黨的二十大報(bào)告指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開積極財(cái)政政策的作用，而這又以充足的財(cái)政收入為前提。地方政府債務(wù)的規(guī)模及隱性債仍然存在的現(xiàn)實(shí)，無不反映出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的資金依然得不到完全滿足的現(xiàn)狀。“十四五”規(guī)劃提出，要“健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”。在收入端，如何為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供充足的財(cái)力，遵循規(guī)劃的思路，可從健全地方稅體系和調(diào)整收益分配秩序兩方面實(shí)現(xiàn)。

其一，健全地方稅體系。我國現(xiàn)行地方稅收收入體系呈現(xiàn)出以共享稅收入為主體的特征，缺乏地方主體稅種，對(duì)擴(kuò)大收入，最直接而有效的辦法便是推動(dòng)地方稅體系健全。地方主體稅種，應(yīng)以稅基寬廣、稅源穩(wěn)定、便于地方征管的財(cái)產(chǎn)稅或所得稅作為優(yōu)先選項(xiàng)。從比較法及稅制原理分析，房地產(chǎn)稅等稅種是典型的地方專屬直接稅稅種。在推進(jìn)共同富裕語境下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從先富轉(zhuǎn)向共富，從效率轉(zhuǎn)向公平背景下，雖然短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)新稅種的開征有比較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)困難，但從中長(zhǎng)期角度，其開征是大勢(shì)所趨，新一輪財(cái)稅體制改革過程中，可在適當(dāng)時(shí)機(jī)予以推進(jìn)。

其二，繼續(xù)適度調(diào)整收益分配秩序。長(zhǎng)期以來，我國的稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方僅享有部分的稅收收益權(quán)和征管權(quán)，這一稅權(quán)劃分現(xiàn)狀使得在缺乏新稅源的情況下，地方稅收收益的增加勢(shì)必要從中央稅和共享稅中獲取更多的收入才能實(shí)現(xiàn)。隨著減稅降費(fèi)規(guī)模的增大，地方財(cái)政收支壓力倍增，在此背景下，2019年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出按照“定基數(shù)、調(diào)增量”收入分享模式，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。消費(fèi)稅在傳統(tǒng)上屬于中央稅，現(xiàn)行的消費(fèi)稅改革在事實(shí)上已使其成為共享稅，這一舉措有效提升了地方政府的財(cái)政收入水平。

未來，仍可循此思路，深化消費(fèi)稅改革，適度調(diào)整征收范圍與稅率，以擴(kuò)大收入基數(shù)，同時(shí)推進(jìn)其他條件成熟的應(yīng)稅消費(fèi)品征收環(huán)節(jié)后移，以進(jìn)一步提升地方收入水平。另外，仍需根據(jù)央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的需要，適時(shí)調(diào)整共享稅地方分成比例。由此，可在收入維度上緩解地方財(cái)政的緊平衡狀態(tài)。

二、支出維度：央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分法治化的持續(xù)推進(jìn)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，支出責(zé)任畸重是另一成因。1994年的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，為我國建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。但中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，在地方財(cái)力不足時(shí)必然導(dǎo)致收入獲取不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生，大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付又導(dǎo)致成本的增加，損失資金利用效率。對(duì)此，要想從根本上解決問題，需從央地財(cái)政關(guān)系法治化上持續(xù)推進(jìn)。

黨的十八大以來，央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革有序推進(jìn)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。2016年，國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持法治化規(guī)范化道路”，“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”，“支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)”。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院以2018年《關(guān)于基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》為起始，相繼出臺(tái)了醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸?shù)纫幌盗蓄I(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的具體改革方案，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得了重大推進(jìn)。

規(guī)范化和法治化是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性和確定性的重要手段，而穩(wěn)定性和確定性相較財(cái)政集權(quán)分權(quán)比例的確定更為重要，這只有采用立法手段才能真正實(shí)現(xiàn)。財(cái)政法定原則要求，財(cái)政領(lǐng)域的基本事項(xiàng)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定的法律加以規(guī)定，具體而言，有財(cái)政憲定、財(cái)政體制法定和財(cái)政收入、支出及監(jiān)管法定三個(gè)層次。

央地財(cái)政關(guān)系作為財(cái)政體制的重要內(nèi)容，自然應(yīng)遵循法定的要求?，F(xiàn)行規(guī)定在效力層級(jí)上僅為規(guī)范性文件，尚未提升至法律層級(jí)。從比較法上看，政府間關(guān)系較為成熟穩(wěn)定的國家，均通過制定專門的財(cái)政基本法和收支劃分法，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。在“十四五”規(guī)劃提出要建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”央地財(cái)政關(guān)系的背景下，以推動(dòng)財(cái)政體制法定的視角觀之，可適機(jī)推進(jìn)我國財(cái)政基本法和收支劃分法的制定，以法治手段鞏固既有改革成果，并推動(dòng)改革繼續(xù)向理想樣態(tài)邁進(jìn)。

三、監(jiān)管維度：以健全現(xiàn)代預(yù)算制度為核心

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，與預(yù)算監(jiān)督的失效有著不可分割的關(guān)系。地方政府在發(fā)展的壓力下，有內(nèi)在的支出沖動(dòng)，會(huì)設(shè)法擴(kuò)大支出。2014年之前，我國不允許地方各級(jí)預(yù)算列赤字，2014年《預(yù)算法》修改后，按照開前門、堵后門的思路，加大力度規(guī)范和強(qiáng)化地方債管理，允許地方政府在債務(wù)限額內(nèi)正式舉債，但隱性債務(wù)問題仍不同程度存在，有效預(yù)算約束的缺位是此現(xiàn)象的重要成因。預(yù)算法作為財(cái)政法中的“龍頭法”，預(yù)算監(jiān)督的有效實(shí)施可在監(jiān)管維度實(shí)現(xiàn)地方債的治理。在新一輪財(cái)稅體制改革的當(dāng)下，應(yīng)從落實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)，健全現(xiàn)代預(yù)算制度入手，可先從以下兩方面切入。

其一，全口徑預(yù)算的進(jìn)一步落實(shí)。《預(yù)算法》規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，明確了“全口徑”預(yù)算管理的基本要求。隱性債務(wù)收支作為地方政府收支的組成部分，包含在其中顯然是“全口徑”要求的應(yīng)有之義，同時(shí)也是落實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的基本前提。

目前，雖然已經(jīng)建立了以中國債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺(tái)為代表的信息披露渠道，但受內(nèi)涵界定和統(tǒng)計(jì)口徑模糊的影響，仍缺少權(quán)威且統(tǒng)一的隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)和披露平臺(tái)。未來，應(yīng)推進(jìn)統(tǒng)一對(duì)地方政府隱性債務(wù)的認(rèn)識(shí)，明確其內(nèi)涵、外延，消除各方分歧，使之成為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的依據(jù)，定期發(fā)布地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)信息，并以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)將其納入預(yù)算監(jiān)管的進(jìn)程，落實(shí)人大對(duì)隱性債的監(jiān)督權(quán)。

其二，強(qiáng)化預(yù)算硬約束。我國財(cái)政體制中長(zhǎng)期存在的預(yù)算軟約束使市場(chǎng)形成了“兜底預(yù)期”，而此種預(yù)期的存在，難以約束地方政府過度舉債行為，致使中央政府監(jiān)管效果打折扣。早在2023年年初，中央就已經(jīng)明確表態(tài)，對(duì)地方政府債務(wù)，堅(jiān)持“誰家的孩子誰抱走”，中央財(cái)政不救助的原則。在預(yù)算硬約束的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過構(gòu)建以地方政府債務(wù)資金運(yùn)行管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、危機(jī)化解及糾錯(cuò)問責(zé)為主要內(nèi)容的配套保障機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算硬約束的有效落實(shí)，壓實(shí)地方主體責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)的有效控制。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中不可忽視的問題，對(duì)此，僅采取短期的化債措施并非根本的解決之道。著眼于風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效化解機(jī)制的建設(shè)，法治思維的灌注與應(yīng)用成為解決地方債務(wù)問題的關(guān)鍵。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)是多方面因素作用的結(jié)果，對(duì)此應(yīng)以財(cái)政法定原則為基礎(chǔ)，從補(bǔ)足財(cái)政收入、調(diào)整財(cái)政支出和強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管三維并舉推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)問題的長(zhǎng)效解決，為我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

（作者劉劍文為遼寧大學(xué)特聘教授、北京大學(xué)教授，張王南為遼寧大學(xué)法學(xué)院博士研究生）