1月13日美國國會兩黨領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成“延續(xù)決議案”（Continuing Resolution，簡稱CR），將政府停擺日期延遲至3月份。如果新決議在國會參眾兩院通過，這將成為國會自去年 9 月以來達(dá)成的第三份短期支出協(xié)議，同時也意味著兩黨嘗試一次性整體通過2024年財年（2023年10月1日至2024年9月30日）撥款法案的努力再次失敗。此前，在1月7日美國國會眾議院議長、共和黨人邁克·約翰遜（Mike Johnson）與參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、民主黨人查爾斯·舒默（Charles Schumer）曾就總額達(dá)1.59萬億美元的2024財年支出協(xié)議達(dá)成一致。

美國國會為擺脫政府關(guān)門危機，越來越頻繁地使用“延續(xù)決議案”作為臨時解決方法是美國近年來政治不斷極化的寫照。這種不斷出現(xiàn)的困局影響了美國全球戰(zhàn)略布局和政策執(zhí)行，削弱了美國在全球事務(wù)中的政治影響力和聲譽。

所剩無幾的時間

近20年來，美國上一次在財政年度開始前即通過全年撥款法案是1997財年。在其他財年，美國國會多次使用“延續(xù)決議”，且延續(xù)時間均在數(shù)十天以上，如在2014、2015、2016、2020、2021和2023財年中，每年約四分之一的時間憑借“延續(xù)決議”為政府提供資金。2018、2019財年有三分之一以上的時間里使用了“延續(xù)決議”。2022財年則有近一半的時間使用了“延續(xù)決議”。

美國國會2023年11月中旬通過了為聯(lián)邦政府撥款的“分段式”臨時法案。法案設(shè)置“梯形”時限，向大約20%的聯(lián)邦政府機構(gòu)撥款至2024年1月19日，涉及農(nóng)業(yè)、能源和水資源發(fā)展、軍隊建設(shè)和退伍軍人事務(wù)、交通住房和城市發(fā)展等項目，為另外大約80%的機構(gòu)撥款至2月2日，而在整個2024財年國會需通過12部長期撥款法案來為政府運轉(zhuǎn)提供足夠預(yù)算。從2024年1月7日兩黨領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成協(xié)議到1月19日只有短短12天，意味著留給美國參眾兩院審議通過長期撥款法案的時間所剩無幾。

為盡可能多地滿足黨派利益，共和黨控制的眾議院時常在臨近最后期限的日期才將冗長的議案文本遞送至參議院并催促審核通過，參議院議員對此怨聲載道。參議院共和黨籍少數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell）表示，在參議院做最簡單的事都需要一周，這一點眾議院同僚“時常不理解”。

由于參眾兩院審議程序不同，法案在參議院獲批一般要比在眾議院耗時更長。麥康奈爾認(rèn)為，參議院已經(jīng)來不及審核1月7日達(dá)成的2024財年支出協(xié)議的全部項目，兩黨應(yīng)盡快商定通過臨時撥款法案相關(guān)事項。參議院撥款委員會民主黨籍主席帕蒂·默里（Patty Murray）也表態(tài)支持通過臨時撥款法案。她指出，“我們正馬不停蹄地完成對長期撥款法案的審議，但明顯時間緊迫?！泵绹芾砗皖A(yù)算辦公室（OMB）主任沙蘭達(dá)·楊（Shalanda Young）對避免政府關(guān)門“并不樂觀”。

難以彌合的兩黨分歧

按照美國總統(tǒng)拜登2023年上半年與時任眾議院共和黨籍議長凱文·麥卡錫（Kevin McCarthy）談妥的債務(wù)上限和支出協(xié)議，為讓國會兩黨都同意暫停聯(lián)邦債務(wù)上限生效，2024財年聯(lián)邦政府開支總額不得超過1.59萬億美元。然而，麥卡錫也因此在眾議院遭共和黨內(nèi)部以最右翼團體“自由核心小組”(Freedom Caucus)為首的強硬派反對。這也是導(dǎo)致麥卡錫最終被罷免議長一職的主要因素之一。

今年1月7日，麥卡錫的繼任者、現(xiàn)任眾議長約翰遜與參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就2024財年1.59萬億美元的支出計劃達(dá)成一致。但是，關(guān)于這筆錢具體怎么花，兩黨卻有不同說法：按照約翰遜的版本，其中8860億美元用于國防支出，7040億美元用于非國防支出；而按照舒默和眾議院民主黨領(lǐng)袖杰弗里斯（Hakeem Jeffries）的說法，2024財年非國防支出預(yù)算為7727億美元，金額與約翰遜公布的數(shù)字有所出入。一名國會民主黨議員助手表示，兩者差額為“調(diào)整部分”。而所謂的“調(diào)整部分”能否在1月19日前達(dá)成兩黨共識，目前看來兩黨對此均不抱期待。

目前，兩黨對此所能達(dá)成的共識是將矛盾后置，讓原先預(yù)估1月19日停擺的政府機構(gòu)持續(xù)運作到3月1日；2月2日停擺的機構(gòu)運作至3月8日，使議員有時間就預(yù)算的更多細(xì)節(jié)達(dá)成共識。

盡管兩黨主要領(lǐng)導(dǎo)人均支持通過“延續(xù)決議”暫緩危機，避免政府停擺，但共和黨內(nèi)的強硬派對1月7日達(dá)成的協(xié)議并不買賬?！白杂珊诵男〗M”再次出手，通過社交平臺指出，約翰遜與舒默達(dá)成的協(xié)議是“徹底的失敗”，甚至比他們先前預(yù)想的還糟。參眾兩院強硬派共和黨人不斷響應(yīng)“自由核心小組”，要求利用削減國內(nèi)優(yōu)先事項的可能性作為籌碼，換取民主黨在美墨邊境以及非法移民問題上的讓步。

得克薩斯州共和黨眾議員奇普·羅伊（Chip Roy）1月2日曾致信其黨內(nèi)同僚，敦促他們在總統(tǒng)拜登簽署共和黨邊境安全法案或類似法案成為法律之前，不要支持為政府提供資金。佐治亞州共和黨眾議員馬喬里·泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene)等多名右翼成員將約翰遜與舒默達(dá)成的協(xié)議視為對民主黨示弱，敦促更大幅度地削減聯(lián)邦預(yù)算，加入更加嚴(yán)格的移民政策和邊境管制以及限制墮胎等事項。

對共和黨人來說，在移民限制和邊境管控方面堅持立場，可保證選民基本盤。民主黨人對此則堅決反對，并表示不會支持任何包含這些附加政策的預(yù)算立法，將之稱為“毒丸”（poison pills）。參議院撥款委員會主席、華盛頓州民主黨議員帕蒂·默里承認(rèn)，“如果眾議院共和黨人堅持推行我們都知道是行不通的黨派‘毒丸’計劃，我們將無法完成任何法案。”

在大選年民主黨政府為了贏得連任，會盡最大可能竭力避免政府停擺等影響選情的局面。眾議院議長約翰遜去年曾承諾，如果全年資金和實質(zhì)性政策改革沒有取得真正進(jìn)展，他將反對短期支出協(xié)議。然而，隨著政府停擺危機迫在眉睫，本身被質(zhì)疑為“美國140年以來從政經(jīng)驗最少的眾議長”約翰遜亟需客觀的政績體現(xiàn)執(zhí)政能力，也不得不改變在此問題上的立場。

為了避免政府停擺，約翰遜甚至聯(lián)絡(luò)了共和黨保守派的“精神導(dǎo)師”——前總統(tǒng)特朗普。1月10日約翰遜在接受美國知名保守派媒體人休·休伊特 (Hugh Hewitt) 采訪時透露，他正在試圖給特朗普打電話，向他闡述協(xié)議細(xì)節(jié)，希望以特朗普的支持換取“自由核心小組”在“延續(xù)決議”上的讓步。

對于約翰遜來說，這一決定可能會帶來被罷免的政治危險。1月11日，以南卡羅來納州共和黨眾議員拉爾夫·諾曼和佐治亞州共和黨眾議員馬喬里·格林為代表的眾議院保守派就曾威脅，如果約翰遜不改變與舒默7日達(dá)成的協(xié)議，他們將仿照罷免前議長麥卡錫的先例將其罷免。

頻繁的停擺危機與盟友的疑慮

美國聯(lián)邦政府停擺并不罕見。1976年至今聯(lián)邦政府總共關(guān)門21次，持續(xù)時間在1天至數(shù)十天不等。政府關(guān)門大部分發(fā)生在共和黨總統(tǒng)任內(nèi)，且國會基本處于兩黨分治狀態(tài)。最近一次也是歷史上最長的一次聯(lián)邦政府“停擺”發(fā)生于特朗普執(zhí)政期間，自2018年12月22日至2019年1月26日持續(xù)了35天。

聯(lián)邦政府財政預(yù)算案越來越難在國會通過，頻繁出現(xiàn)政府關(guān)門危機，并越來越多地使用“延續(xù)決議案”作為臨時解決方法反映了美國近年來政治不斷極化的趨勢。有中國學(xué)者指出，當(dāng)今美國政治在冷戰(zhàn)后兩黨極化的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了共和黨內(nèi)部的進(jìn)一步分裂和極化，衍生為一種“雙重極化”（two-level polarization）結(jié)構(gòu)，從而惡化了美國國內(nèi)的政治生態(tài)，形成了民主黨與共和黨、共和黨建制派-全球主義者與反建制派-本土主義者之間的尖銳對立和沖突。

從戰(zhàn)略層面而言，自去年9月頻繁出現(xiàn)的政府停擺危機，遲滯了美國在重要地區(qū)和問題上的戰(zhàn)略布局和政策執(zhí)行，使美國的盟友和伙伴對美國的政治穩(wěn)定性和決策能力產(chǎn)生懷疑。不可持續(xù)的政府支出干擾了美國在東歐以烏克蘭牽制俄羅斯，在中東以以色列牽制阿拉伯國家的戰(zhàn)略布局。眾議院共和黨“自由核心小組”在援助烏克蘭和以色列問題上的強硬立場影響了其他共和黨人的態(tài)度，迫使美國參議院在去年12月7日否決了向烏克蘭和以色列提供1105億美元新資金的計劃。2024年1月11日美國宣布對烏軍事援助“已經(jīng)停止”。

頻繁的政府停擺危機也直接影響美國的國防預(yù)算和軍事支出，挫傷軍人士氣的同時也使得相關(guān)軍事行動無法正常開展。區(qū)別于一般政府部門，無論政府是否關(guān)閉，軍人都必須時刻承擔(dān)保衛(wèi)國家利益的職責(zé)。如果政府停擺，美國130萬現(xiàn)役軍人將降薪或者無薪。美國許多軍人及其家人靠工資過活，沒有辦法應(yīng)對突然的工資削減。國會頻繁使用“延續(xù)決議案”作為臨時解決方法為這些家庭提供了暫時的緩解，但軍人工資的不確定性和不可持續(xù)性問題沒有得到根本性解決，這對軍人士氣和戰(zhàn)備狀態(tài)造成了真正的打擊。

頻繁使用短期政府支出協(xié)議也降低了軍隊規(guī)劃和使用資金的能力。如果沒有全年撥款，國防部無法啟動新計劃或啟動合同，從而限制了短期和長期規(guī)劃。負(fù)責(zé)采購和維護(hù)的國防部副部長威廉·拉普蘭特(William LaPlante)表示，即使國會通過臨時預(yù)算，這種不確定性仍然對訓(xùn)練項目的正常開展帶來難以估量的損失。

（欒文韜，清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究專員；聶正楠，清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心博士后）