橫穿太湖，蕪申運河是中國有史記載以來最古老的運河。21世紀第二個十年中，蕪申運河開始改造，也為沿河城市帶來了發(fā)展機遇。

蕪申運河西段流經(jīng)江蘇省常州市溧陽市、安徽省宣城市郎溪縣、江蘇省南京市高淳區(qū)三地交界區(qū)的邊緣發(fā)展地區(qū)。2009年，為推動蘇浙皖滬腹地及胥溪河兩岸經(jīng)濟的發(fā)展，蕪申運河開始升級改造。2019 年8月30日，隨著安徽段的改造完畢，全程3級航道正式通航，滿足集裝箱碼頭等現(xiàn)代水運物流需求。

十年運河改造，為跨省的經(jīng)濟合作與協(xié)同帶來了新契機，也讓宣城成為了融入長三角一體化的“橋頭堡”。不到十年，以縣域為主體的“蘇皖合作示范區(qū)” （以下簡稱“蘇皖合作區(qū)”）變成以地級市為主體的 “長三角（宣城）合作示范區(qū)”（以下簡稱“長合區(qū)”），跨省協(xié)同的模式更迭，背后指向了什么問題？是否能為蘇皖合作帶來新的可能性？

區(qū)域協(xié)同為何變成了層層“套娃”

要理清這十年來蘇皖合作區(qū)的概念并不容易。

在2015年蕪申運河南京段改造時，常州的溧陽與宣城的郎溪和廣德也在謀劃以縣級為主體的跨區(qū)域合作。2016年，蘇皖合作區(qū)的概念橫空出世；2019年，溧陽市社渚鎮(zhèn)和郎溪縣梅渚鎮(zhèn)“結(jié)對子”設(shè)立社渚-梅渚先導區(qū)，成為蘇皖合作區(qū)的先導區(qū)；2021年，蘇皖合作示范區(qū)又成為“一地六縣”（上海白茅嶺農(nóng)場、常州溧陽、宣城郎溪和廣德、無錫宜興、湖州安吉和長興）的先導區(qū)。

而在2023年，《高質(zhì)量推進蘇皖合作示范區(qū)建設(shè)三年行動計劃（2021—2023年）》（以下簡稱“三年行動計劃”）結(jié)束之年，長合區(qū)揭牌，其中除了蘇皖合作區(qū)的郎溪和廣德部分，還增加了宣州開發(fā)區(qū)。新成立的長合區(qū)以宣城地級市為主體。 

蘇皖合作區(qū)等片區(qū)的概念范圍。底圖來源：2017年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》長三角城市群范圍圖。本文制圖均為：趙忞

概念層層遞進，關(guān)系越來越復雜。宣城市蘇皖合作示范區(qū)管委會經(jīng)濟發(fā)展局副局長程浩表示，2023年底管委會接受省委巡視，向上級領(lǐng)導匯報時，也要費很大功夫解釋蘇皖合作示范區(qū)、一地六縣產(chǎn)業(yè)合作區(qū)、長三角宣城產(chǎn)業(yè)合作區(qū)的關(guān)系。

“長合區(qū)不能理解為蘇皖合作示范區(qū)的升級版。從發(fā)起上看，蘇皖合作區(qū)是三地自下而上、自主發(fā)起，而長合區(qū)由宣城市推動成立；從定位上看，蘇皖合作區(qū)包括生態(tài)共保、交通互聯(lián)、民生共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、機制共建等多個維度，長合區(qū)側(cè)重產(chǎn)業(yè)合作?！毙翘K皖合作區(qū)管委會在接受書面采訪時如是回答。

從過去三縣主導的區(qū)域協(xié)同，到如今重新出發(fā)的長合區(qū)，要厘清二者之間的變化，需要先知道過去的三年行動計劃里發(fā)生了什么——社渚-梅渚先導區(qū)推動了哪些合作？又遇到了什么難題？

社渚：以縣市為主體的外溢式協(xié)同時代的結(jié)束

2015年底，溧陽主動聯(lián)系郎溪和廣德，一同開啟了蘇皖合作示范區(qū)的實踐。當時的機緣，來自常州和宣城發(fā)展上能級的差距。當時溧陽是全國百強縣第46名，宣城的GDP卻在安徽都排名后1/3。社渚鎮(zhèn)宣傳委員呂成成提到：“早期溧陽和郎溪發(fā)展差別較大，很多郎溪人過來打工，我們就專門安排跨省校車，方便孩子上學?！?/p>

早期的協(xié)同主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是基建互聯(lián)互通和基礎(chǔ)服務(wù)的一體化，例如醫(yī)療、教育、交通的一體化。其中，跨省公交車、校車三地互通，最為明顯。

另一方面，則是市場導向的產(chǎn)業(yè)空間。對溧陽而言，無論是制造業(yè)，還是以青蝦為代表的規(guī)模性農(nóng)業(yè)，都是區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)高地，因此其產(chǎn)業(yè)自然地會向周邊地區(qū)外溢。

以“溧陽青蝦”為例，社渚不僅是產(chǎn)地中心，還有水產(chǎn)研究方面的博士后工作站和青蝦研究院與青蝦交易中心。隨著農(nóng)業(yè)培訓班的舉辦，青蝦研究院所培育的“太湖2號”青蝦也逐漸從社渚農(nóng)民養(yǎng)殖擴展至梅渚。梅渚鎮(zhèn)邊、定埠港邊的周家村，都成為了郎溪的青蝦大產(chǎn)區(qū)。

每日早晨，郎溪的蝦農(nóng)都會跑來社渚交易。社渚青蝦交易中心的經(jīng)銷商更是遍及全國中東部地區(qū)。2024年初，為了容納更多商戶，規(guī)模更大的新交易中心也建成了。

與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)外溢路徑不同，制造業(yè)外溢與招商更為相關(guān)。

現(xiàn)在走在社渚的老工業(yè)園，看到的企業(yè)大多有著“智能制造”的名稱。本地人介紹，很多是新落戶的。其中幾家早期是日韓的服裝廠，乘著“蘇南模式”時期的東風而來的外資企業(yè)?！澳羌翼n國的后來縮減了規(guī)模，一部分地塊后來給智能制造的工廠了。”

社渚老工業(yè)區(qū)的一家智能裝備制造企業(yè)。本地人說它的前身是一家日資服裝廠。 本文照片均來自 趙忞

某種程度上，產(chǎn)業(yè)升級和招商更迭是溧陽社渚的有意為之。前些年的“蘇錫沒有?！薄疤K錫常變成蘇錫通”，2023年“常州GDP剛破萬億”，一直倒逼溧陽的產(chǎn)業(yè)也需要“算畝產(chǎn)”。呂成成說：“畝產(chǎn)20萬以下的企業(yè)現(xiàn)在都不接了”。

有一些畝產(chǎn)未達20萬元，但依然優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，社渚便會推薦落戶到同為示范區(qū)先導區(qū)的郎溪梅渚，距離上也很近。早期落戶于郎溪的一些企業(yè)，便是這樣自然而然地與社渚的產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

不過，郎溪本地人對兩地協(xié)同有著不同的理解。郎溪人把早期招商稱為“扶貧”，“郎溪工業(yè)園里面都是無錫、上海、常州的企業(yè)，是有政策引導的”。

社渚的老工業(yè)區(qū)在靜悄悄地“騰籠換鳥”，而新工業(yè)區(qū)，則是在老工業(yè)區(qū)“外溢”的產(chǎn)業(yè)片區(qū)基礎(chǔ)上，再次進行的新規(guī)劃。如今，新片區(qū)建起了智能制造產(chǎn)業(yè)園。廠房正在建設(shè)，外觀上是高科技風格，據(jù)悉已經(jīng)吸引了以徠陽氫能源公司為代表的一些新能源、新材料和裝備制造企業(yè)入駐。

社渚南部新工業(yè)區(qū)，近景是羅開方德·常州智造產(chǎn)業(yè)園，橫條建筑背后的大樓就是徠陽氫能源公司，一期已經(jīng)投產(chǎn)。遠處可以看到新工業(yè)區(qū)早年建設(shè)的廠房，其中水泥廠冒起了白色的蒸汽。

事實上，隨著長三角高密度交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，很多產(chǎn)業(yè)早已不囿于“毗鄰”區(qū)位，而是選擇以人力、物資、資本、知識的流動為支撐，散點式布局，規(guī)律變得更隱蔽。這增加了地市政府招商“找抓手”的難度。

呂成成認為，社渚現(xiàn)在可以“騰籠換鳥”，是因為溧陽有常州市政府和中關(guān)村科技園區(qū)管委會合作，于2013年設(shè)立的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“中關(guān)村智造園（江蘇中關(guān)村科技產(chǎn)業(yè)園）”。園區(qū)現(xiàn)在有寧德時代和上汽集團兩個“鎮(zhèn)宅之寶”，吸引了關(guān)聯(lián)企業(yè)在溧陽集聚。而后因為蘇皖合作區(qū)的關(guān)系，進一步向社渚外溢，也就是在原本的社渚工業(yè)園基礎(chǔ)之上，又新形成了羅開方德·常州智造產(chǎn)業(yè)園。同時他提到：“但是郎溪缺乏這樣的龍頭企業(yè)?！?nbsp;

梅渚：黃金港口凸顯價值，蘇皖合作不再“一邊倒”

三年發(fā)展中，梅渚先導區(qū)的發(fā)展空間布局發(fā)生了轉(zhuǎn)移，戰(zhàn)略更偏重對物流運輸?shù)囊蕾嚕绕湮挥诿蜂镜亩ú焊?，逐漸彰顯出重要性。

在2010年代初，蕪申運河向3級航道升級的初期，宣城的定埠只是被簡單地規(guī)劃為水運服務(wù)區(qū)，2017年建設(shè)了集裝箱碼頭。但隨著蘇皖合作區(qū)的啟動，定埠港對宣城而言，呈現(xiàn)了特別的價值——這是繼水陽江畔的宣州港之外，宣城第二個可以進行千噸級集裝箱貨運的“黃金港口”。

從港區(qū)運出的很多貨物都是鋼材。定埠港公司總經(jīng)理趙鵬提到，鋼材主要是從馬鞍山等臨近礦區(qū)進，而后成為郎溪本地機械加工、新能源、新材料、裝備制造業(yè)的原材料。

介于蘇皖合作之便，郎溪引入了江蘇很多新能源、新材料、汽車制造等企業(yè)，這些鋼材的流動，剛好可以滿足本地的需求。而后的成品和半成品，再借由蕪申運河和公路，運往各個下游的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進一步生產(chǎn)或是分銷。

現(xiàn)在的長合區(qū)郎溪片區(qū)之所以規(guī)劃在定埠港旁邊，也是因為很多原材料的進出如果是位于港口的產(chǎn)業(yè)園，不用深入郎溪內(nèi)陸，也可以節(jié)省很多成本。

定埠港主要有三條線路：一是送達蕪湖港或者馬鞍山港之后換船進入長江，一是到溧陽進入丹金溧漕河從鎮(zhèn)江進入長江，還有一條是從太浦河進入上海。而安徽全省前三條縣級集裝箱航線，則都要穿越太湖，分別到達上海洋山港、寧波舟山港、江蘇太倉港。

站在定埠中橋上遠眺定埠港碼頭，可以看到集裝箱和散貨。左岸便是高淳的定埠。

據(jù)趙鵬介紹，未來寧德時代的一些電池生產(chǎn)和金屬拆解相關(guān)的企業(yè)，特別是圍繞新能源和裝備制造業(yè)的上中游，便計劃落戶在定埠港。一方面郎溪的園區(qū)可以消化，另一方面，也會借助水運物流優(yōu)勢，生產(chǎn)的二級加工品將輻射周邊兩省那些產(chǎn)業(yè)大縣（市），以物流為抓手，聯(lián)動產(chǎn)業(yè)進行分工合作。

在新材料的產(chǎn)業(yè)鏈上，最上游的礦產(chǎn)開發(fā)、金屬冶煉和加工等都具有相當?shù)闹匾浴榱吮ＷC產(chǎn)業(yè)鏈安全，以及降低生產(chǎn)成本，必然會有鄰近的區(qū)域，承擔更前端，“更重”的工作。

因此，在2023年12月14日長合區(qū)的招商會上，長合區(qū)管委會強調(diào)“有化工用地指標”，借此吸引比智能制造更前端一些的電池生產(chǎn)、金屬加工等產(chǎn)業(yè)，與溧陽和南京，特別是二者的智能制造和汽車產(chǎn)業(yè)，形成互補的關(guān)系。

隨著定埠港的建設(shè)，郎溪回流的人慢慢多了起來，高淳和溧陽來郎溪工作的人也在增加。蘇皖合作區(qū)“（溧陽）一邊倒”的情況，出現(xiàn)了改觀。

郎溪發(fā)展水平提高了，消費能力也有所提升，加入集裝箱冷鏈服務(wù)也是必要的。趙鵬說：“現(xiàn)在郎溪對特色農(nóng)產(chǎn)品的消費增長，皖南人開始偏好東南亞水果，上海是東南亞水果的報關(guān)地，我們計劃未來可以經(jīng)由蕪申運河將東南亞水果運至郎溪。”

自下而上的協(xié)同，仍離不開自上而下的合作

在蘇皖合作區(qū)三年行動計劃開始之前，2021年1月，安徽省出臺了《支持省際毗鄰地區(qū)新型功能區(qū)建設(shè)若干政策措施》（以下簡稱“毗鄰地區(qū)新型功能區(qū)”），似乎是對蘇皖合作區(qū)和“一地六縣”模式的一種認同。其中提到了建立省市縣（區(qū)）三級聯(lián)動機制，似乎也是希望將其經(jīng)驗發(fā)揚光大。

但在省內(nèi)規(guī)劃的“3+N”格局中，作為重點建設(shè)的“3”全部圍繞南京，設(shè)法加速融入南京都市圈。而以宣城為主的“一地六縣”僅僅是“N”中的一員，并沒有得到“3”一樣的重視。這是否說明了蘇皖合作區(qū)先導區(qū)的經(jīng)驗有其局限性，或是新模式具有更多可能性？

安徽大學經(jīng)濟學院教授胡艷對澎湃研究所研究員表示，毗鄰區(qū)域一體化發(fā)展，需要解決毗鄰區(qū)域空間管控與規(guī)劃、利益（金融、土地、財稅等）分配、自治組織體系及對話與協(xié)商、共建共享與社會治理等問題，其中金融財稅分配是最難的。

她認為蘇皖合作區(qū)在毗鄰地區(qū)利益分配方面做得不足?！耙詮妿酢钡哪Ｊ?，欠發(fā)達一方的話語權(quán)不夠，可能會出現(xiàn)問題。另外，便是溧陽甚至常州的發(fā)展能級與南京都市圈相比更弱，自然對郎溪和廣德的帶動有限，只有毗鄰高淳的宣州區(qū)可以接受南京的輻射。

因此，2023年秋，宣城提出“長合區(qū)”的概念，在招商和產(chǎn)業(yè)合作方面重新整合了資源。蘇皖合作區(qū)管委會在書面采訪中表示，“正是通過成立長三角（宣城）產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，才方便作為蘇皖合作示范區(qū)和‘一地六縣’產(chǎn)業(yè)合作區(qū)的具體平臺和載體，與省際毗鄰的南京、常州、無錫、湖州等地進行合作?！?/p>

現(xiàn)在長合區(qū)在產(chǎn)業(yè)合作方面更多地強調(diào)了“飛地模式”，跳出“一地六縣”，面向合肥、南京、杭州和上海四大都市圈。對此呂成成表示理解：“疫情后，企業(yè)開始重視現(xiàn)金流，生產(chǎn)擴張不再盲目，像郎溪那樣過去靠建設(shè)分廠招商的模式目前會遇到瓶頸。只有有了‘大廠’，才能吸引別人過來投資。”

因此，長合區(qū)一方面直接面向上海的產(chǎn)業(yè)研發(fā)，對接生產(chǎn)落地的可能性，另一方面在上海的松江和臨港設(shè)立自己的研發(fā)中心，鼓勵本地企業(yè)“反向飛地”，以高鐵的時空壓縮，超越“毗鄰”，尋找更好的產(chǎn)業(yè)資源和合作機會。

從蘇皖合作區(qū)的實踐可見，過去以縣為主體的發(fā)展模式，最終還是需要兩省、地市之間聯(lián)動；過去以毗鄰地區(qū)時空效率為主的“高地外溢”模式，會被省際合作的“雙飛地”模式逐漸取代，形成去中心化的，以高鐵和現(xiàn)代物流體系為支撐的生產(chǎn)-研發(fā)網(wǎng)絡(luò)。

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