【編者按】

2018年10月，香港大學社會學系“城市新移民住房保障”研究團隊完成了《進城農(nóng)民工住房保障政策及居住現(xiàn)況調(diào)研報告》。該研究團隊于2017-2018年在深圳、廣州、上海、武漢和蘇州五個城市進行實地調(diào)研，透過深度訪談的方式考察這五個城市現(xiàn)有的城市住房保障體系及低收入外來人口的居住現(xiàn)狀。

近年來，相關(guān)的中央政策陸續(xù)發(fā)布，改革戶籍制度、敦促一線城市進行人口調(diào)控、推動公共租賃住房建設(shè)、推動新型城鎮(zhèn)化、落實城市棚戶區(qū)改造計劃、頒布住房租賃市場新政等。原有的城市治理架構(gòu)不斷更新，給對進城農(nóng)民工的居住和生活帶來顯著的改變。

既有的研究已經(jīng)指出城市化發(fā)展與農(nóng)民工住房問題之間的密切關(guān)聯(lián)。然而，目前的研究主要集中在微觀的城市社區(qū)案例分析，而鮮少從全國性的、跨區(qū)域的視角出發(fā)，探討近年來城市治理模式的更新對農(nóng)民工的住房問題產(chǎn)生的多重影響。

故本調(diào)研希望在既有的研究基礎(chǔ)上，補充近年來國家整體性的城市治理政策與住房法規(guī)的調(diào)整給對進城農(nóng)民工的居住狀況帶來的居住狀況變化，著重分析當影響進城農(nóng)民工住房問題的結(jié)構(gòu)性因素，一線城市治理模式和住房租賃市場新政對進城農(nóng)民工帶來的居住變化，進而討論與改善該群體居住困難的可行性方案。以下就報告主要發(fā)現(xiàn)和政策建議進行摘要。

許多蝸居于城中村巷道深處低樓層的外來務(wù)工人員，常年忍受陰暗潮濕的空間，面對發(fā)霉的墻壁。本文圖片均由作者提供。

城市住房保障政策缺口令農(nóng)民工聚居“非正規(guī)住房”

在本項目調(diào)研的五個城市中，進城農(nóng)民工占常住人口比例高，是城市的重要勞動力。然而，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和人口規(guī)?？刂频哪繕讼拢鞘姓畠A向于把公共住房供應視為吸納“人才”的重要手段，面向低收入人口的廉價租房則僅開放給限于“戶籍人口”。而在城鎮(zhèn)長期就業(yè)居住但無法落戶的農(nóng)民工，在人口治理邏輯里并不受歡迎，城市住房保障體系對他們的納入程度極低，相應的住房保障及其他公共服務(wù)明顯不足。

過去，由“用工單位”籌措的“集體宿舍”長期擔負起解決農(nóng)民工住房需求的責任。然而集體宿舍將工作空間和住宿空間高度壓縮在一起，將用人單位對農(nóng)民工的控制由工作現(xiàn)場延伸至日常生活，集體宿舍僅提供床位，很少提供個人或家庭式宿舍，變相剝奪其社會生活和家庭生活的可能性。

在大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、用工性質(zhì)零散化、用人單位規(guī)?？s減的背景下，集體宿舍保障性作用也逐漸式微。2011年至2016年間，在全國范圍內(nèi)，由雇主或單位提供免費住宿的農(nóng)民工比例由49.9%下降至13.4%。

住在集體宿舍：擁擠，雜亂，沒有個人空間

“城中村”和“群租房”成為新的落腳處

目前，大多數(shù)農(nóng)民工需要自行租住房屋。過去五年，五個大城市商品房的房價和房租急速飆漲 ，在平均工資較低、增長緩慢的情況下，農(nóng)民工群體普遍遭受嚴峻的住房壓力，無力負擔正規(guī)的商品房，而是居住于居住權(quán)益不被保障的“非正規(guī)住房”中，其中又以“城中村”和“群租房”的居住形式最為普遍。

“城中村”是沒有宿舍、家庭遷移至城市、或是渴望離開企業(yè)控制的低收入農(nóng)民工在城市中的較佳落腳點。城中村雖然租金低廉，亦具有方便的交通位置，周遭生活機能完善、物價便宜等優(yōu)勢，卻長期存在租客租住權(quán)沒有保障、安全隱患等問題。近幾年隨著城市化、泛濫的二房東和公寓裝修，城中村租金也急劇上漲，造成為數(shù)龐大、工資漲幅較緩慢的低收入產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)工人居住困難。

由于“城中村”的拆遷和改造，導致廉價住房供應量急劇縮減，越來越多的外來人口被迫搬離原住所，而人均居住面積極小的“群租”成為其新的落腳處。群租的類型可以再細分為私人租賃市場的群租空間，以及由用人單位安排的群租空間。

在外來人口聚集就業(yè)的片區(qū)，私人中介和房東見到商機，將一個租屋單位打隔斷改造為多個小單位，或是擺放上下鋪，以床位的形式出租，從中牟利。這些群租形式的非正規(guī)住房空間，主要遍布市區(qū)和市郊的商品房、拆遷安置房、老舊樓房以及一些“城中村”內(nèi)。在武漢和蘇州，將拆遷安置房改造為群租房出租的做法則極為常見。

除了外來人口自行在群租房市場中尋租，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變、用人單位規(guī)?？s小的背景下，為了穩(wěn)定勞動力，服務(wù)行業(yè)用人單位在私人租賃市場租房，再安排床位房作為員工宿舍的情況越來越多，尤其在餐飲、保安、零售、快遞等行業(yè)都十分普遍。

這些由出租屋改造成的群租空間因為原先不是為密集居住而設(shè)計，用電安全和逃生設(shè)施皆不完善，存在安全隱患。越來越普遍的群租現(xiàn)象恰恰反映出，作為城市重要勞動力的農(nóng)民工，在城市的生存空間被不斷限縮，卻無法被納入城市住房保障體系的困局。

“城中村”拆遷和“整治群租”增加外來人口的居住困難

在中央的棚戶改造總體政策指導下，包括“城中村”、城市老舊危房和違章建筑群等“棚戶區(qū)”，正在開展進行大規(guī)模的拆遷和改造計劃。從現(xiàn)實情況看，“城中村”改造過程中涉及不同的利益主體，政府、開發(fā)商和原居民在協(xié)商過程往往圍繞拆遷補償、動遷安置等問題產(chǎn)生爭議。然而，正如趙曄琴在《“居住權(quán)”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》中所指出，在“城中村”密集租住的外來人口——“城中村”改造中沉默的“第四方群體”，在改造過程中被剝奪居住權(quán)，卻無法獲得任何的補償、保障。隨著城市更新速度加快，“城中村”的范圍越來越小，在城市內(nèi)的住房成本上升，農(nóng)民工的居住困難加劇。

2018年1月，上海老西門一帶在拆違前的租房廣告。

近幾年，以整治消防安全隱患為名，全國多個一線城市均開始出現(xiàn)，以整治消防安全隱患為名的整治群租和非法改造出租房的運動式執(zhí)法。治安、消防、稅收等問題的頻頻出現(xiàn)，引發(fā)全社會對“群租”現(xiàn)象的高度關(guān)注，也讓上海市對“群租”采取了嚴格的執(zhí)法措施。2018年5月，蘇州開展 “331”專項行動，重點整治拆遷安置房小區(qū)“三合一”場所、出租房（群租房）和電動自行車三類安全隱患。

值得注意的是，在我國現(xiàn)行的法律框架里，目前對居住權(quán)的保障仍以房屋產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，作為城市租客的農(nóng)民工處于弱勢。于是，大量因房屋拆遷、棚戶區(qū)改造、“消防安全”或“環(huán)境整治”為名的行政命令而被迫搬遷的農(nóng)民工，由于不具備產(chǎn)權(quán)，得不到任何安置保障措施。

“正規(guī)化”非正規(guī)住房造成的“人口置換”

在中央加快培育發(fā)展住房租賃市場的總體政策下，各地紛紛推出相應的住房租賃政策法規(guī)，試圖推動規(guī)范化和規(guī)?；姆课葑赓U經(jīng)營企業(yè)發(fā)展。品牌公寓等代理經(jīng)租型業(yè)務(wù)得到政府的大力支持和推廣。

然而在深圳和廣州，品牌公寓的大量房源供應建立在對來自原先城中村的“非正規(guī)住房”農(nóng)民工的迫遷，這些房源在租賃企業(yè)的統(tǒng)一改造和管理下“規(guī)范化”和“規(guī)?；?，但昂貴的租金對農(nóng)民工具有排除性，租房市場的租金上漲，并帶動周圍社區(qū)的仕紳化，加劇了低收入外來打工者的居住困難。

值得注意的是，由于國內(nèi)針對租賃企業(yè)的規(guī)范條例并不成熟，在長租公寓的出租方由個人變?yōu)槠髽I(yè)的同時，租賃雙方權(quán)益不對等，普遍存在不利于承租人的歧視條款或不合理制度；如遇糾紛，承租人處于更弱勢的位置，要面對的是一個民事權(quán)力更高的機構(gòu)。

同時，針對農(nóng)民工群體的藍領(lǐng)公寓業(yè)務(wù)仍待發(fā)展，相關(guān)法規(guī)亦不健全。如上所述，代理經(jīng)租業(yè)務(wù)的規(guī)?；鸵?guī)范化，對農(nóng)民工群體住房條件的改善作用甚微。

深圳上角環(huán)新村租客收到的搬離通知。

農(nóng)民工不可企及的城市公共福利

目前大多數(shù)城市面向外來務(wù)工人員的公共服務(wù)申請，以“房屋租賃合同備案證明”為申請基礎(chǔ)，而目前大量外來務(wù)工人員在工廠宿舍、集體宿舍、城中村農(nóng)民房、藍領(lǐng)公寓有居住事實，但由于政策不明確、出租方不愿意履行租賃備案登記的責任，或部分住房因產(chǎn)權(quán)問題無法予以登記等原因，農(nóng)民工在取得房屋租賃證明上困難重重，導致農(nóng)民工城市公共福利的均等化未能落實。

總的來說，當前農(nóng)民工是城市經(jīng)濟建設(shè)的貢獻者，也是當前城市基礎(chǔ)服務(wù)的重要提供者，然而其城市生存空間正在大幅度地限縮。城市住房保障體系未能納入農(nóng)民工，大量非正規(guī)住房正在快速消失；在培育住房租賃市場的過程中，部分非正規(guī)住房在正規(guī)化過程中，對農(nóng)民工產(chǎn)生了排除性；城市公共福利的申請更是遙遙無期。

深圳城中村村民將七層的農(nóng)民房每層間隔成8個15-20平方米的單間出租

政策建議

基于對農(nóng)民工城市 “居住權(quán)”的保障，研究團隊向住建部及國發(fā)委提出的政策建議如下：

1.建議住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立專門的工作小組，主導全國農(nóng)民工住房保障政策的整體規(guī)劃，根據(jù)中央和地方實際情況，制訂相應的發(fā)展目標，定期公布、監(jiān)督各地政府的政策執(zhí)行情況，在未來五年內(nèi)逐步將全國30%的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

2.人口凈流入的大城市中，住房保障主管部門應適當放寬現(xiàn)有住房保障福利的準入條件、以收入為參考標準制定可負擔的租金，使住房保障政策真正惠及住房困難的低收入外來人口，以推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化、切實改善農(nóng)民工居住條件。

3.在進行城中村整治及棚戶區(qū)改造工作時，對于符合一定條件的住宅，由住建部協(xié)同省市相關(guān)部門成立工作小組，向基層單位統(tǒng)一撥款并提供技術(shù)指導，以修繕來妥善解決其消防安全問題。

4.目前大多數(shù)城市面向外來務(wù)工人員的公共服務(wù)申請以“房屋租賃合同備案證明”為申請基礎(chǔ)，城市政府應將目前社區(qū)網(wǎng)格化機制所掌握的外來人口信息和公共服務(wù)的提供聯(lián)動起來，并監(jiān)督出租人擔負起備案的責任，方便農(nóng)民工進行城市基本公共服務(wù)的申請。

5.相關(guān)部門應加快完善并實行2017年出臺的《住房租賃和銷售管理條例》（征求意見稿）等住房租賃法規(guī)，保護租賃雙方的平等權(quán)益，加強規(guī)范、監(jiān)督房地產(chǎn)企業(yè)的規(guī)?；赓U業(yè)務(wù)，或可參考德國2015年出臺的《租金剎車法》(Mietpreisbremse)，在房屋供應緊絀地區(qū)，加強租金指導價格的約束力。

6.為緩解外來人口住房壓力，可積極探索將“城中村”改造建設(shè)成公租房的可行性方案。為了避免重蹈房地產(chǎn)導向的城中村改造對農(nóng)民工的驅(qū)逐，我們建議城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合，以解決農(nóng)民工居住問題，該路徑不僅可操作性高、成本較低，亦較大程度上保留了城中村本身交通區(qū)位方便、周圍生活機能方便的優(yōu)點。實際操作上，政府需在財政上進行投入，進行基于社會公平的有效支持和監(jiān)督，并確保改造后可負擔的房源租金。

多處正在修建、翻新公寓的廣州凌塘村

目前，不同城市已經(jīng)出現(xiàn)了將“城中村”改造建設(shè)成公租房的案例。

在深圳，首個由政府、企業(yè)、和村股份有限公司合力改造城中村并納入住房保障體系的試點項目“水圍檸盟人才公寓” 于2017年年底竣工，然而目前該項目僅供符合特定人才資質(zhì)的申請者申請。在武漢，基于洪山區(qū)南湖村、馬湖村等“城中村”拆遷與公租房建設(shè)相結(jié)合的“洪山模式”，也成為市政府重點推行的改造方向，然而目前僅供具有武漢市戶籍者申請。

這兩個例子可以看出，利用集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房的方案中，最關(guān)鍵的是改造后的公租房的準入機制設(shè)定，我們認為，應該結(jié)合第二點建議，降低申請公租房的門檻、并逐步將就業(yè)穩(wěn)定、工作艱苦、積極參與社會服務(wù)的農(nóng)民工納入住房保障體系，才能真正維護農(nóng)民工群體的利益。

2017年年底，杭州住房租賃試點工作小組計劃在交通相對便利、配套相對齊全的區(qū)域，結(jié)合城中村和舊城改造，在“將拆未拆” 或“已拆除但短期內(nèi)不實施開發(fā)”的地塊上，新建有住房保障性質(zhì)、面向服務(wù)業(yè)外來務(wù)工人員的集體宿舍。該政策思路將城中村改造與保障外來務(wù)工人員居住條件相結(jié)合，緩解了以基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)為主的低收入外來人口的住房壓力，亦值得其他服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展的大城市參考。

（完整調(diào)研報告請見：https://sociology.hku.hk/news/2018/11/research-report-rural-urban-migrants-housing-security-housing-conditions/）