4月10日，歐盟委員會發(fā)布了最新版關(guān)于所謂“中國市場扭曲”的報告（report on state-induced distortions in China’s economy），這是繼2017年關(guān)于“中國市場扭曲”報告的最新版本，長達700余頁。報告主要結(jié)論包括：中國在諸多領(lǐng)域貫穿“市場扭曲”政策，如宏觀計劃制度和扶持國企等；實行生產(chǎn)要素“扭曲”，如對土地、原材料、勞動力等的“歧視性”分配和獲取等等。面對這份歧視性報告，我國商務(wù)部當(dāng)天進行了反駁，認為這是對中國政策、市場環(huán)境和經(jīng)濟制度的再次歪曲解讀，是為后續(xù)采取歧視性反傾銷做法制造借口。

盡管這只是一份關(guān)于我國市場情況的研究報告，并非歐盟具體對華政策，但畢竟由歐盟所頒布，它所反映出來的歐盟對華經(jīng)貿(mào)立場及背后包含的歐盟政策趨勢值得高度關(guān)注。

歐盟試圖用“一勞永逸”的辦法取代“打地鼠”

最近兩年來，歐盟在對中國進口商品和投資所進行的反補貼調(diào)查的積極性陡然上升。譬如，2023年9月，歐盟啟動了針對中國電動汽車對歐出口的反補貼調(diào)查；2024年3月，歐盟依據(jù)《外國補貼條例》（FSR），對我國出口歐盟的移動升降作業(yè)平臺（Mobile access equipment）發(fā)起反補貼調(diào)查；4月，又對中國在歐盟五國的風(fēng)力渦輪機供應(yīng)商發(fā)起調(diào)查等。據(jù)報道，最近2個月內(nèi)，歐盟就對中國企業(yè)發(fā)起了4起調(diào)查。

頻繁而加速的對華反補貼調(diào)查反映出歐盟對華經(jīng)貿(mào)交流的保護主義色彩日益濃厚。如今，在進行頻繁對華反補貼調(diào)查之際出臺中國“市場扭曲”報告，可能是為歐盟采取更有效和更具威懾力的對華經(jīng)貿(mào)措施奠定基礎(chǔ)。

頻繁的逐案調(diào)查存在明顯缺陷：第一，它容易引發(fā)歐盟市場的內(nèi)部爭議。比如對中國電動汽車的反補貼調(diào)查引發(fā)了德國企業(yè)界的憂慮和部分反對。如果能有一項超越逐案調(diào)查的政策措施，相當(dāng)于在調(diào)查前達成了一項針對中國市場的普遍性原則性內(nèi)部共識，這容易減少成員國間爭議。第二，容易引發(fā)中歐雙邊爭議。每一次逐案調(diào)查總會引發(fā)新的雙邊沖突，這會給歐盟帶來額外的外交成本。第三，效率不高。逐案調(diào)查意味歐盟需就每一項調(diào)查的起因做全面調(diào)查和對外說明，耗時耗力。

有鑒于此，歐盟委員會執(zhí)行副主席兼競爭專員馬格麗瑟·韋斯塔格（Margrethe Vestager）今年4月坦言，逐案調(diào)查意味著在“打地鼠”，歐盟需采取更系統(tǒng)的方法。這意味著，歐盟已經(jīng)在考慮用一種一勞永逸的方法代替逐案調(diào)查，并取得和逐案調(diào)查同樣甚至更大的對華威懾效果。

通過上述“市場扭曲”報告的出臺可以合理推測，歐盟將可能用一項專門處理與中國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的原則來處理競爭問題。即將中國在法律上和政策上定位為具有嚴重“市場扭曲”的非市場經(jīng)濟國家，來為后續(xù)所有對華反補貼調(diào)查奠定理論基礎(chǔ)。

歐盟一旦在法律上而且在政策上將中國定位為“市場扭曲”國家，那么它就無需在逐案調(diào)查前進行合法性闡述，也將減少內(nèi)部協(xié)調(diào)，并帶來新的好處，包括：第一，以理論取代事實調(diào)查，提升對華經(jīng)貿(mào)政策的靈活性。上述有關(guān)“市場扭曲”報告的一個顯著特征就是，它完全基于中國的法律和政策文本來判定中國市場情況，但這種研究方法具有顯著缺陷，它并不能真正映射和反映中國市場真實面貌。然而，如果歐盟這樣輕易地從理論、法律和政策上界定中國市場的所謂“扭曲性”，也將能很容易、靈活地開展反補貼調(diào)查并形成對華威懾。第二，以法律形式取代單項行動。如果將中國在理論上定位為“市場扭曲”國家并由此制定可能的對華反補貼一攬子政策，就會使法律和規(guī)則取代逐案單項行動，這會省去諸多細節(jié)的調(diào)查，節(jié)省歐盟資源，也能提升反補貼調(diào)查的效率。

因此，中國需高度警惕歐盟這種試圖“一勞永逸”的嘗試，并因此形成對中國市場的長期威懾，為歐盟靈活對待中國市場提供機會。如果成真，這將是歐盟對華經(jīng)貿(mào)保護主義的系統(tǒng)化，是保護主義的質(zhì)的提升。

警惕歐盟用政治判斷代替事實判斷

不管歐盟有沒有計劃在對華保護主義問題上走得更遠，但通過上述報告可以看出，歐盟正在用一種更系統(tǒng)的方式看待中國市場和中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系。換言之，當(dāng)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系出現(xiàn)嚴重矛盾時，歐盟正在用超越經(jīng)貿(mào)關(guān)系的眼光來看待這個問題，這一眼光就是“政治的視角”。歐盟將中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系沖突的根源歸結(jié)為“制度差異”，因為報告暗示所有的“扭曲”來自中國的國家意志。

從此邏輯出發(fā)，歐盟最終可能會將對中歐間經(jīng)貿(mào)關(guān)系矛盾的抱怨轉(zhuǎn)換為對中國的質(zhì)疑，并由此為解決中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的技術(shù)性沖突帶來新的挑戰(zhàn)。若歐盟以政治視角看待中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系，就可能以政治方式解決雙邊經(jīng)貿(mào)沖突，而不是依賴技術(shù)性或?qū)I(yè)性手段。就此而言，就像它可能用理論并從而用法律和政策取代逐案的事實調(diào)查一樣，歐盟可能會用政治判斷代替事實判斷。這對歐盟的好處就是它無須作過多細節(jié)的了解，尤其是對中國市場的了解，只要對中國商品在歐盟市場的影響力作出判斷，就能斷定中國企業(yè)是否違背歐盟反競爭原則。

這意味著，歐盟不再需要對中國市場做更詳細的調(diào)查，比如無需關(guān)注中國商品相對廉價的復(fù)雜原因，只要在政治上斷定中國是系統(tǒng)的所謂“市場扭曲”國家，那么物美但價廉的商品就成了反補貼調(diào)查的潛在對象。

然而，這種用政治判斷代替詳盡事實調(diào)查的做法終究是不合理甚至是完全錯誤的。對于價格低廉是否基于國家補貼的判定需要排除更多因素的干擾，比如完善的產(chǎn)業(yè)鏈帶來的規(guī)模效應(yīng)、低成本的勞動力價格，或技術(shù)發(fā)展帶來的成本減少等等。盡管這種做法在邏輯上錯得離譜，但不排除歐盟會運用這種方法來應(yīng)對與中國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的可能性。

歐盟脫離WTO規(guī)則的傾向或?qū)砀嗷靵y

時隔七年之后，歐盟再次發(fā)布對中國經(jīng)濟所謂“嚴重扭曲”問題的研究報告，實際上是在嘗試使用不同于世貿(mào)組織（WT0）協(xié)議所允許的傾銷計算方法判定中國出口企業(yè)的傾銷幅度。

就像我國商務(wù)部所指出的那樣，世貿(mào)組織規(guī)則并不存在經(jīng)濟“嚴重扭曲”的概念和標準，事實上也不存在“非市場經(jīng)濟”的定義。那么歐盟用“市場扭曲”等概念，并由此可能采取相關(guān)的后續(xù)行動，包括潛在的系統(tǒng)性對華經(jīng)貿(mào)手段的設(shè)計，將意味著歐盟對華經(jīng)貿(mào)政策會超越世貿(mào)組織規(guī)則，脫離多邊主義平臺所形成的共識，而采取單邊主義手段。

然而，單邊主義的對華經(jīng)貿(mào)政策的運用會給中歐關(guān)系帶來諸多潛在挑戰(zhàn)，一是，雙方將很難達成取得共識的有效途徑。如果脫離多邊主義達成的共識，那么中方也會被迫從兩個方面加以應(yīng)對——繼續(xù)運用世貿(mào)組織給予中國的合法權(quán)益進行辯護；或以自衛(wèi)方式做出辯護，這一辯護可能脫離世貿(mào)組織的定義。

無論如何，歐盟的單邊主義做法會給中歐關(guān)系帶來更多未知挑戰(zhàn)，并使雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系乃至整體關(guān)系更加復(fù)雜化，而且會高度擾亂世界經(jīng)濟秩序，使國際經(jīng)貿(mào)交流處于更加無序的狀態(tài)中，并自然地加重全球貿(mào)易保護主義色彩。

“去風(fēng)險”完成后中歐都會面臨潛在不利后果

從更宏觀的角度來看，歐盟目前所采取的高頻率對華反補貼調(diào)查及對華市場的錯誤理解，是以維護“公平競爭”為借口所進行的保護主義的一部分，而保護主義的目的是完成對華經(jīng)貿(mào)“去風(fēng)險”的狀態(tài)。

如果歐盟在反補貼調(diào)查的基礎(chǔ)上進一步采取更為激進的一攬子政策手段，使得對華保護主義不僅表現(xiàn)為個別行動，甚至表現(xiàn)為政策乃至法律化和理論化，那么“去風(fēng)險”的速度將會加快，尤其在維護其所謂“市場安全”方面。

值得補充的是，“去風(fēng)險”政策不單純出于歐盟在俄烏沖突發(fā)生后對華產(chǎn)業(yè)鏈依賴的安全性擔(dān)憂，事實上主要出于維護產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢的目的。對雙邊關(guān)系而言，無論中歐雙方都需要高度警惕“去風(fēng)險”完成之后的挑戰(zhàn)，而不僅僅是這個過程所帶來的挑戰(zhàn)。從中國來看，一旦歐盟對華經(jīng)貿(mào)“去風(fēng)險”基本實現(xiàn)，即對華在敏感、關(guān)鍵和高科技行業(yè)和領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈依賴去除之后，對中國和中歐關(guān)系將帶來潛在的巨大威脅，這包括：

第一，歐盟在經(jīng)濟上與我國出現(xiàn)高度和可能無序的競爭。如果“去風(fēng)險”對歐盟而言成為事實，剩下的不具備風(fēng)險的“相互依賴”當(dāng)然能維持和進一步推動雙邊經(jīng)貿(mào)合作，但被去除的部分將成為雙邊高度競爭的領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域在一定程度上將決定各自在國際經(jīng)濟體系中的地位。因此，“去風(fēng)險”的完成最終會帶來高度的雙邊經(jīng)貿(mào)競爭，尤其是在第三方市場的競爭，并由此引發(fā)國際地緣政治競爭。

第二，歐盟會在政治上采取更為強硬的對華立場。目前的雙邊經(jīng)貿(mào)互賴關(guān)系是雙方在政治爭議上相對克制的最大因素。一旦這一要素被移除，歐盟對華政治上的挑戰(zhàn)將會加劇，這會沖擊雙邊整體關(guān)系。

第三，對中國而言，需要高度警惕未來產(chǎn)業(yè)空心化的潛在挑戰(zhàn)。盡管目前中國看不出產(chǎn)業(yè)空心化的跡象，甚至討論這一話題尚屬杞人憂天，但歐盟的對華經(jīng)貿(mào)政策值得提早關(guān)注。

因此，在繼續(xù)強調(diào)對外開放和“走出去”的同時，我國需要高度關(guān)注核心和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)的保留，在拓展開放的同時注重開放的質(zhì)量。為此，我國企業(yè)在歐盟“去風(fēng)險”政策脅迫下，既要尋求新的發(fā)展機會，也要注重維護國家利益。化危為機的辦法就是通過擴大對歐綠地投資以規(guī)避各類“去風(fēng)險”政策帶來的挑戰(zhàn)的同時，通過投資來實現(xiàn)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新的“捆綁”，促進核心產(chǎn)業(yè)在中國的發(fā)展，加速中國產(chǎn)業(yè)的升級，避免產(chǎn)業(yè)“空心化”。

如何與具有重商主義傾向的歐盟重塑中歐經(jīng)貿(mào)融合？

重商主義作為國家工業(yè)化早期的保護主義理論，在冷戰(zhàn)終結(jié)后的全球化時代本應(yīng)不再具有大規(guī)模采用的理由和條件。各國經(jīng)濟，包含各國資源稟賦已經(jīng)相互犬牙交錯，一榮俱榮，一損俱損。然而，歐盟作為一個注重對外開放的世界重要經(jīng)濟體，如今在對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系上不斷祭起保護主義大旗，無異于在國際局勢急劇變動背景下實施新的重商主義，以維護“公平競爭”為名“保護”歐盟市場免于來自中國的競爭，這無論從理論上還是實踐上都是不理性與不合時代的反應(yīng)。

當(dāng)然，目前中歐間市場競爭日益激烈，但競爭是國際經(jīng)濟關(guān)系中的常態(tài)，尚且中歐間經(jīng)貿(mào)互賴關(guān)系將會持續(xù)存在，這有利于雙方市場。對雙方而言，如何在歐洲日益強烈的重商主義情緒下重新融合中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系，使之良性發(fā)展，有幾點值得關(guān)注：

第一，目前中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系已形成某種“高位競爭”態(tài)勢。

中國自改開以來發(fā)展至今，已成為國際經(jīng)濟體系的主要玩家之一，這也直接體現(xiàn)在中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系中。如今，中國和歐洲在經(jīng)濟領(lǐng)域已形成較大程度的“高位競爭”態(tài)勢。一是在價值鏈高端的競爭。中國正在盡力實現(xiàn)全面的產(chǎn)業(yè)升級，在某些領(lǐng)域（如電池、航空、人工智能等）已達到價值鏈高端，這與歐洲的稟賦優(yōu)勢存在高度重合。二是在多領(lǐng)域的高強度競爭。中歐在某些領(lǐng)域的競爭十分激烈，譬如芯片或新能源領(lǐng)域的競爭。三是整體性競爭。中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系在一定程度不是零星、個別領(lǐng)域的競爭，而正呈現(xiàn)出全方位競爭態(tài)勢，表現(xiàn)為包括產(chǎn)品競爭，也包括規(guī)則，是整體性的全方位的競爭。

第二，目前中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系“相互依賴”狀態(tài)與合作依然會長期延續(xù)。

無論歐盟如何看待中國，它對中國市場的需求將長期存在。理由在于：歐洲各國的福利制度需要物美價廉的中國商品；歐洲當(dāng)前糟糕的經(jīng)濟頹勢需要中國市場的幫助；中國繼續(xù)存在的巨大發(fā)展?jié)摿?，成為拉動和維持歐洲經(jīng)濟繁榮的重要外部條件；歐洲對華經(jīng)貿(mào)依賴的現(xiàn)實難以改變；歐洲需要繼續(xù)秉持開放和自由主義原則開展對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系，這不僅需要中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系作為注腳，更需中國巨大市場來共同維護這些原則；歐洲在國際政治和治理領(lǐng)域需要與中國的合作，而相對良好的經(jīng)貿(mào)關(guān)系是促進這些合作的基礎(chǔ)。因此，從長期來看，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系還會繼續(xù)保持較高的合作水平。

第三，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系需超越目前模式和結(jié)構(gòu)，走向新的融合，要做到這一點，需從超越經(jīng)貿(mào)關(guān)系的角度進行思考。

目前中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系所面臨的挑戰(zhàn)已經(jīng)不純粹是技術(shù)性和專業(yè)性問題，也不僅限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域之內(nèi)，它很大程度上來自于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域之外的諸多因素的刺激，比如中歐間政治關(guān)系或國際政治的影響。因此，只有從超越經(jīng)貿(mào)關(guān)系角度著手，才能為改善和重塑中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系提供新的思路。

一是，鑒于中歐經(jīng)貿(mào)呈現(xiàn)“高位競爭”態(tài)勢，雙方有必要盡快完善各自內(nèi)部有關(guān)對外競爭立法領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與雙邊競爭方面的司法合作，實現(xiàn)規(guī)范化競爭。二是，解決經(jīng)貿(mào)沖突的最終途徑，從歷史經(jīng)驗看是雙方始終采用自由主義和開放立場，而不是保護主義。因此，如何確保雙方的開放性應(yīng)成為相互討論的重要內(nèi)涵。三是，真正推動世貿(mào)組織的改革及共同促進恢復(fù)其權(quán)威。世貿(mào)組織是雙邊協(xié)調(diào)失效后解決競爭沖突的最佳場所。因此，恢復(fù)和強化世貿(mào)組織的功能將對中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系在正常競爭的國際環(huán)境中進行非常重要。在此，有必要通過世貿(mào)組織條款的改革進一步厘清有關(guān)人權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展間關(guān)系。顯然經(jīng)貿(mào)交流中對人權(quán)的保護應(yīng)成為核心條款之一，但如何讓此條款不成為單邊政治性保護主義借口，應(yīng)成為重要議題。四是，雙方都應(yīng)嚴肅考慮雙邊全面投資協(xié)定（CAI）的落地。盡管歐方認為目前這一考慮不切實際，但這種政治性的歇斯底里正阻礙中歐經(jīng)貿(mào)交流的良性發(fā)展。制度差異不是中歐投資和貿(mào)易自由化談判的阻礙，如果歐盟能和越南達成自貿(mào)協(xié)定，瑞士能和中國達成自貿(mào)協(xié)定，中歐間也能。政治性歧見不是歐洲部分人士阻撓投資協(xié)定落地的堅實理由。五是，共同推動國際格局多極化和促進國際社會的穩(wěn)定。中歐共同致力于多極化這一共享的戰(zhàn)略目標將會自然推動雙方經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的良性發(fā)展。而共同致力于一個良好的、穩(wěn)定的國際社會的目標，將會促進雙方的政治互信，尤其將有利于建構(gòu)中歐在更大的國際舞臺開展經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域良性競爭的環(huán)境。

無論如何，歐盟的對華保護主義措施在未來可能會升級，以更系統(tǒng)、原則性和更高效的方式實施對華經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的保護主義手段。但是，鑒于現(xiàn)實需要，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系還會繼續(xù)保持高水平交流，并尋求新的合作機會。在沖突與合作共存的今天，雙方有必要從超越經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的視野去解決雙邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的矛盾與沖突，并推動中歐整體關(guān)系良性發(fā)展。

（簡軍波，復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心副主任、上海歐洲學(xué)會副秘書長）