城市陸續(xù)公布2024年財(cái)政預(yù)算，科學(xué)技術(shù)支出普遍增長。

澎湃城市觀察專欄推出“2024財(cái)政觀察”系列。第一篇側(cè)重全國大城市，重點(diǎn)分析了蘇、合、滬、杭等城市的科創(chuàng)投入特點(diǎn)。本文系第二篇，以長三角41城為例，分析不同規(guī)模的城市科技預(yù)算結(jié)構(gòu)差異，特別是中小城市的科技財(cái)政特點(diǎn)。

根據(jù)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，中小型城市為城區(qū)常住人口100萬以下的城市。根據(jù)2020年人口普查數(shù)據(jù)，在長三角41個(gè)城市中，有23個(gè)屬于中小城市。

中小城市是否采取和大城市一樣的科技投資戰(zhàn)略？不同城市的科技預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)為何差別甚大？各城市的科技財(cái)政與長三角科創(chuàng)政策有何關(guān)系？

澎湃研究所研究員收集、整理、分析了長三角41個(gè)城市一般公共支出預(yù)算、科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算數(shù)據(jù)（表1），主要有三個(gè)發(fā)現(xiàn)。

空白處為未公布數(shù)據(jù)，增速基數(shù)為2023年決算。安慶和六安市口徑為市直一般公共預(yù)算本級支出。數(shù)據(jù)來源為市財(cái)政局。作者制表，下同。

發(fā)現(xiàn)一：科技預(yù)算強(qiáng)度受城市財(cái)力、公共服務(wù)需求等綜合因素影響

長三角各城市在科技預(yù)算占一般公共支出比例（一下簡稱“科技預(yù)算強(qiáng)度”）上差別大。市本級財(cái)政口徑，科技預(yù)算強(qiáng)度最低的宣城僅有0.83%，最高合肥為22.26%，區(qū)域中位數(shù)為4.79%，均值為5.56%。

預(yù)算強(qiáng)度側(cè)面體現(xiàn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展在各地城市事務(wù)中的優(yōu)先級。從科技支出在一般公共支出中的排名來看，最高蘇州和合肥科技支出排名第1，最低安慶排名第19，中位數(shù)為第9，均值為8.85位。

如表1所示，蘇州、合肥在長三角比重最高，杭州在浙江省內(nèi)比重最高，看出它們是該地區(qū)科創(chuàng)發(fā)展的重點(diǎn)城市。相比之下，科技預(yù)算比重較低的城市往往一般公共預(yù)算也低，同時(shí)“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）壓力大。

科技預(yù)算強(qiáng)度，主要受本地財(cái)力、公共服務(wù)需求和戰(zhàn)略重點(diǎn)等方面的綜合影響。當(dāng)本地財(cái)力、公共服務(wù)需求和戰(zhàn)略重點(diǎn)發(fā)生變化，也會(huì)體現(xiàn)在科技預(yù)算的動(dòng)態(tài)上。為此，研究員統(tǒng)計(jì)了部分城市2023年的科技預(yù)算完成率（表2），發(fā)現(xiàn)個(gè)別城市“花超了”，個(gè)別城市“沒花完”。

比如，馬鞍山2023年科技決算是年初預(yù)算的178%，而泰州科技決算僅是年初預(yù)算的30%。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任席鵬輝指出，當(dāng)財(cái)力和戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生變化的時(shí)候，各地會(huì)進(jìn)行一定的預(yù)算調(diào)整，影響科技預(yù)算完成率。

基數(shù)為2023年年初科技預(yù)算

以南京為例，2023年該市科學(xué)技術(shù)支出執(zhí)行數(shù)只占預(yù)算數(shù)的48.6%。同時(shí)，該市教育、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)社區(qū)等方面支出都大幅度增加，一些債務(wù)及付息支出規(guī)模也增加，為了確保收支平衡，導(dǎo)致其他預(yù)算科目不同程度的下降。

值得一提的是，市本級科技預(yù)算主要由市政府根據(jù)本地區(qū)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃來制定，但省政府和中央政府也可通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和戰(zhàn)略調(diào)整對其施加一定影響。這對中小城市來說尤其如此。

發(fā)現(xiàn)二：小城市大投入，背后多是專項(xiàng)資金支持，但可持續(xù)性和效果待觀察。

根據(jù)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市。

從表1可見，長三角不少中小城市的科技支出占比和增速數(shù)據(jù)亮眼。比如，安徽省內(nèi)，2024年銅陵科技預(yù)算占比13%排在第2，而該市2023年GDP僅排第8；蚌埠在一般公共預(yù)算縮減28.5%的情況下，科技預(yù)算同比增長63.92%。

浙江省內(nèi)，麗水科技預(yù)算占比5.82%排在第3，而該市2023年GDP排在省內(nèi)最后一位；衢州科技預(yù)算占比9.35%排第2，且在一般公共預(yù)算縮減9.47%的情況下，科技預(yù)算同比增長15.03%，而2023年衢州GDP省內(nèi)僅排第9。

席鵬輝認(rèn)為，中小城市的科技財(cái)政投入更多反映國家或省級戰(zhàn)略定位。比如，蚌埠屬于合蕪蚌國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)，是安徽創(chuàng)新“一核兩翼多點(diǎn)”布局中的關(guān)鍵一翼；銅陵是科創(chuàng)中國首批試點(diǎn)城市和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)示范市。

麗水是2023年浙江省惟一科技成果“轉(zhuǎn)移支付”改革試點(diǎn)地級市，衢州市被列為省首批科技及體制“雙創(chuàng)新”改革試點(diǎn)，等。這些小城市科技投入基數(shù)低，因?yàn)閲一蚴〖墤?zhàn)略定位而加大投資，因而在增速和比重上提升明顯。

小城市科技財(cái)政另一個(gè)特點(diǎn)是支出結(jié)構(gòu)中“其他科學(xué)技術(shù)”占比較高。比如，2024年銅陵87.95%的科技預(yù)算撥給了“其他科學(xué)技術(shù)”；而衢州43.47%的科技預(yù)算撥給了“其他科學(xué)技術(shù)”，其中“科技獎(jiǎng)勵(lì)”又占“其他科學(xué)技術(shù)”的67.42%。

這側(cè)面反映出小城市發(fā)展科創(chuàng)的重要方式是“專項(xiàng)資金”和“科技獎(jiǎng)勵(lì)”，這與大城市投入基礎(chǔ)研究和大工業(yè)建設(shè)有顯著差別（參見2024財(cái)政觀察①）。其中“專項(xiàng)資金”指的是財(cái)政預(yù)算安排，專門用于支持重大科技專項(xiàng)、企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)補(bǔ)助和工程技術(shù)研究中心補(bǔ)助等科技事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金；科技專項(xiàng)基金中，也包括引導(dǎo)基金。

然而，在上級政府的規(guī)劃下，靠著“科技獎(jiǎng)勵(lì)”和“專項(xiàng)基金”發(fā)展科技小城市的科創(chuàng)財(cái)政也面臨挑戰(zhàn)。

席鵬輝認(rèn)為，相較大城市，小城市財(cái)政資金規(guī)模相對有限，而一些科技創(chuàng)新活動(dòng)可能需要相對大規(guī)模的資金投入，并不是一些小規(guī)模的投入即可見效，如實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等一些科技創(chuàng)新活動(dòng)存在規(guī)模門檻。何況，絕大多數(shù)創(chuàng)新活動(dòng)是以失敗而告終的。

同時(shí)，小城市本身經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場規(guī)模相對較小，市場發(fā)展相對不成熟，資源要素流動(dòng)不如大城市，如何將科技成果轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)成果和經(jīng)濟(jì)效益，仍然面臨不小挑戰(zhàn)。

最后，大量創(chuàng)新項(xiàng)目需要財(cái)政資金的持續(xù)投入，并非一朝一夕完成，這對地方財(cái)力提出了更高要求。

不過，定位以科技發(fā)展的小城市仍不多見。如果將創(chuàng)新領(lǐng)域定位和布局到配套大城市產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)行業(yè)，完善所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈條，助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，或許能夠較快地獲得比較優(yōu)勢。

發(fā)現(xiàn)三：浙江城市間差異小，安徽城市間差異大

表1顯示，浙江城市科技預(yù)算強(qiáng)度的差異比較小，各地科技財(cái)政狀況較為“均衡”。相比之下，安徽省的城市科技預(yù)算強(qiáng)度差異比較大，而江蘇省中蘇州成為唯一的離群值，強(qiáng)度是第2名的三倍左右。

席鵬輝解釋說，浙江省的財(cái)力整體較充沛，在保障地方的一些剛性支出活動(dòng)后，仍有余力，因此可以相當(dāng)比例的資金用于科技投入。同時(shí)，浙江各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于較高水平，對科技創(chuàng)新賦能需求更大，科技創(chuàng)新成為一些發(fā)達(dá)地區(qū)的“公共服務(wù)”，客觀上要求這些地區(qū)提高科技創(chuàng)新投入。

相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往不具備在科技投入上全面鋪開的財(cái)力，但因?yàn)橹醒牖蚴〖壵暮暧^戰(zhàn)略定位于專項(xiàng)科創(chuàng)，所以這些地區(qū)可能將資源集中在某些城市點(diǎn)，如安徽布局合蕪蚌國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)。

不過，目前并無證據(jù)表明科技預(yù)算均勻分布在財(cái)政效益或推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展上“更優(yōu)”。

從協(xié)同的角度，席鵬輝認(rèn)為科技財(cái)政與其說是區(qū)域協(xié)同的原因，更可能是一個(gè)結(jié)果，其主要由戰(zhàn)略、項(xiàng)目、人員投入等方面的協(xié)同活動(dòng)所導(dǎo)致的。比如，長三角城市群科技協(xié)同發(fā)展可能反映在科技財(cái)政的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上。

一方面，協(xié)同帶來全區(qū)域的共同發(fā)展，體現(xiàn)在各級財(cái)政在科技投入方面的同頻增長。另一方面，協(xié)同發(fā)展講究各城市發(fā)揮自己的優(yōu)勢，那么各級財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)也會(huì)更合理地反映本地科技水平、人才儲備、產(chǎn)業(yè)特色以及區(qū)域發(fā)展定位和行業(yè)地位等。

從長三角的數(shù)據(jù)看，各城市財(cái)政在科技投入上普遍保持快速發(fā)展，一些城市在2024年的預(yù)算安排增幅甚至接近100%，同時(shí)不同城市的支出結(jié)構(gòu)差別大，一定程度上反映本地科創(chuàng)資源稟賦，這一結(jié)果也表明了長三角科創(chuàng)協(xié)同的趨勢。

（實(shí)習(xí)生毛瀟銳、陳瀚睿對本文亦有貢獻(xiàn)）

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