打擊資本市場財(cái)務(wù)造假的最新政策出爐。

7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會、公安部、財(cái)政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（下稱“《意見》”）。

整體來看，為從嚴(yán)打擊資本市場財(cái)務(wù)造假，維護(hù)良好市場生態(tài)，《意見》除了著手總體要求和落實(shí)保障，并在實(shí)踐環(huán)節(jié)提出五方面具體要求：一是堅(jiān)決打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假，二是優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，三是加大全方位立體化追責(zé)力度，四是加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同，五是常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假。

《意見》在實(shí)踐環(huán)節(jié)分別提出了哪些具體要求？著力點(diǎn)分別放在了何處？下一步，在推進(jìn)落實(shí)《意見》方面，證監(jiān)會又將開展哪些工作？澎湃新聞記者梳理了七大要點(diǎn)。

要點(diǎn)一：嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行，從嚴(yán)懲處便于大股東攫取巨額分紅等目的實(shí)施的財(cái)務(wù)造假

《意見》提出，從四方面堅(jiān)決打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假。首當(dāng)其沖的，便是嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。

《意見》明確，持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機(jī)制，把好資本市場“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。

《意見》強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)關(guān)注已違約及風(fēng)險(xiǎn)類債券發(fā)行人，嚴(yán)厲打擊欺詐發(fā)行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規(guī)行為。

其次，《意見》提出，嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進(jìn)系統(tǒng)性、團(tuán)伙型財(cái)務(wù)造假特征及演變趨勢，依法從嚴(yán)打擊通過偽造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實(shí)施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”。

再次，《意見》要求，加強(qiáng)對濫用會計(jì)政策實(shí)施造假的監(jiān)管。強(qiáng)化財(cái)會監(jiān)督，加大對濫用會計(jì)政策和會計(jì)估計(jì)實(shí)施財(cái)務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會計(jì)政策和會計(jì)估計(jì)執(zhí)行情況，加大對操縱資產(chǎn)減值計(jì)提調(diào)節(jié)利潤、以財(cái)務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。

最后，《意見》提出，強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”、“走單”等虛假貿(mào)易方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。

《意見》強(qiáng)調(diào)，從嚴(yán)懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實(shí)施的財(cái)務(wù)造假。壓實(shí)私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強(qiáng)對基金所投項(xiàng)目財(cái)務(wù)真實(shí)性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

要點(diǎn)二：加強(qiáng)日常監(jiān)管，突出科技支持作用

在優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制方面，《意見》提出了三方面系統(tǒng)性要求。

一是健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。加強(qiáng)日常監(jiān)管，加大監(jiān)督檢查力度，突出科技支持作用，發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，多渠道識別財(cái)務(wù)造假線索。健全對線索的全流程閉環(huán)管理機(jī)制，規(guī)范線索處置程序。

同時，依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機(jī)制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關(guān)方造假線索。優(yōu)化檢查調(diào)查統(tǒng)籌調(diào)度和跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，提升重大復(fù)雜線索發(fā)現(xiàn)能力。

二是提升行政執(zhí)法效能。加快推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位，構(gòu)建高效協(xié)同的監(jiān)管架構(gòu)。強(qiáng)化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管等業(yè)務(wù)條線協(xié)同，提升監(jiān)管效能。加強(qiáng)日常監(jiān)管、稽查執(zhí)法、行政處罰等各環(huán)節(jié)銜接，提升執(zhí)法效率。

此外，完善重大財(cái)務(wù)造假案件調(diào)查處罰機(jī)制，提高查辦質(zhì)效。及時總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管工作流程機(jī)制。用好與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署的雙邊、多邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，加大跨境協(xié)查力度，提升對利用境外業(yè)務(wù)從事財(cái)務(wù)造假的查處效率。

三是深化行刑銜接協(xié)作。推動強(qiáng)化證券執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。針對欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線索，符合條件的，及時啟動聯(lián)合情報(bào)導(dǎo)偵工作。對跨區(qū)域、系統(tǒng)性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合掛牌督辦機(jī)制，提升大案要案查處效率。

要點(diǎn)三：大幅提高違法成本，對欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財(cái)務(wù)造假的公司依法堅(jiān)決予以退市

追責(zé)方面，《意見》要求，加大全方位、立體化追責(zé)力度，并提出了三項(xiàng)工作重點(diǎn)。

一是強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。加快出臺上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。用足用好法律授權(quán)，加大對財(cái)務(wù)造假案件的處罰力度，對主要責(zé)任人員依法堅(jiān)決實(shí)施市場禁入。

同時，優(yōu)化財(cái)務(wù)造假行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高違法成本。對惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的被執(zhí)行人，通過向法院提起撤銷權(quán)之訴追回相關(guān)財(cái)產(chǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行重大違法強(qiáng)制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財(cái)務(wù)造假的公司依法堅(jiān)決予以退市，強(qiáng)化對相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人追責(zé)。

二是推動加大刑事追責(zé)力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實(shí)際控制人組織實(shí)施財(cái)務(wù)造假、侵占上市公司財(cái)產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實(shí)施財(cái)務(wù)造假構(gòu)成犯罪的，依法堅(jiān)決追究刑事責(zé)任。

三是推動完善民事追責(zé)支持機(jī)制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟(jì)制度機(jī)制，進(jìn)一步提高違法成本。

要點(diǎn)四：加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同，常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假

加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同方面，《意見》提出，國有資產(chǎn)出資人及有關(guān)企業(yè)主管部門加強(qiáng)監(jiān)督管理，對相關(guān)企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)造假及配合造假問題嚴(yán)肅追責(zé)并通報(bào)反饋。金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度，督促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對財(cái)務(wù)真實(shí)性的關(guān)注和審查，加大對函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。地方政府將財(cái)務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，切實(shí)履行因財(cái)務(wù)造假問題引致風(fēng)險(xiǎn)的屬地處置責(zé)任。

而在常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假方面，《意見》要求，增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束，強(qiáng)化審計(jì)委員會反舞弊職責(zé)，發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用，推動公司內(nèi)部建立追責(zé)機(jī)制。壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，完善資本市場會計(jì)、審計(jì)相關(guān)規(guī)則，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。

其中，在壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任上，《意見》明確，推廣以上市公司和債券發(fā)行人質(zhì)量為導(dǎo)向的中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量評價(jià)機(jī)制。督促保薦機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制。強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，中介機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財(cái)務(wù)造假的，及時向財(cái)政、證券監(jiān)管部門通報(bào)。

中介機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時主動報(bào)告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員信用記錄，督促有關(guān)機(jī)構(gòu)及人員勤勉盡責(zé)。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。

要點(diǎn)五：證監(jiān)會將三方面推進(jìn)落實(shí)《意見》，加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域涉財(cái)務(wù)造假風(fēng)險(xiǎn)問題的排查

證監(jiān)會表示，《意見》是構(gòu)建綜合懲防資本市場財(cái)務(wù)造假體系的重要制度安排。目前，中國證監(jiān)會已經(jīng)制定了貫徹落實(shí)《意見》的細(xì)化工作方案。

“下一步，將積極會同國資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門、有關(guān)企業(yè)主管部門、公安機(jī)關(guān)、地方政府等，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識，密切協(xié)作形成合力，推動《意見》各項(xiàng)任務(wù)、要求落地見效?！弊C監(jiān)會稱。

具體而言，一是加大打擊懲治力度。加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域涉財(cái)務(wù)造假風(fēng)險(xiǎn)問題的排查，從嚴(yán)懲處、一體打擊財(cái)務(wù)造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規(guī)問題依法嚴(yán)肅處理，并及時通報(bào)。

二是優(yōu)化工作機(jī)制。中國證監(jiān)會將會同有關(guān)部門對相關(guān)領(lǐng)域防治財(cái)務(wù)造假情況進(jìn)行會商，合力推動各項(xiàng)工作落實(shí)落地。相關(guān)部門也將強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，對于管理或監(jiān)管履職不力的，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

三是加大宣傳和指導(dǎo)力度。通過多種方式，加強(qiáng)對《意見》的宣傳解讀和輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)市場關(guān)切。相關(guān)部門加大對所出資企業(yè)、主管或監(jiān)管企業(yè)的指導(dǎo)力度，切實(shí)做好各項(xiàng)安排落實(shí)落地工作。

要點(diǎn)六：證監(jiān)會將突出對“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)打擊，重點(diǎn)做好“追首惡”，嚴(yán)厲懲處造假的策劃者和組織者

在強(qiáng)化立體化追責(zé)方面，證監(jiān)會表示，《意見》將加大全方位立體化追責(zé)力度作為重要內(nèi)容。未來，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步深化重大案件行刑銜接，突出對財(cái)務(wù)造假公司和“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)打擊，重點(diǎn)做好“追首惡”，嚴(yán)厲懲處造假的策劃者和組織者。

“同時，強(qiáng)化對控股股東、實(shí)控人組織實(shí)施造假、侵占的刑事追責(zé)力度。完善民事追責(zé)支持機(jī)制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償?！弊C監(jiān)會稱。

證監(jiān)會表示，高度重視提升財(cái)務(wù)造假違法違規(guī)成本和涉及的投資者保護(hù)工作，積極推動構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系。

一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規(guī)信披公司和責(zé)任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。

二是在立體化追責(zé)上，行政處罰是立體化追責(zé)的一環(huán)，刑事追責(zé)和民事賠償也是立體化追責(zé)的重要組成部分。刑事追責(zé)方面，今年以來已依法將40余起財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機(jī)關(guān)。民事追責(zé)方面，中國證監(jiān)會指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強(qiáng)化投資者賠償救濟(jì)。

證監(jiān)會指出，目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

要點(diǎn)七：“證監(jiān)會：財(cái)務(wù)造假對市場信心的影響很大，需重拳整肅、堅(jiān)決遏制”

對于《意見》的出臺，證監(jiān)會表示，財(cái)務(wù)造假毀壞資本市場誠信基礎(chǔ)，嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益。打擊資本市場財(cái)務(wù)造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點(diǎn)。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現(xiàn)象明顯減少，市場生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)。

不過，證監(jiān)會強(qiáng)調(diào)，隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財(cái)務(wù)造假也面臨一些新的形勢和問題。例如，財(cái)務(wù)造假的隱蔽性、復(fù)雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現(xiàn)并引發(fā)市場高度關(guān)注。

“同時，現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制已運(yùn)行多年，不能完全適應(yīng)新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。”證監(jiān)會指出。

證監(jiān)會強(qiáng)調(diào)，就整體而言，造假公司仍是少數(shù)，上市公司群體始終是我國企業(yè)的優(yōu)秀代表。但財(cái)務(wù)造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅(jiān)決遏制。

“同時，也要打防并舉、標(biāo)本兼治，深化公司治理，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)責(zé)任，增加基礎(chǔ)制度供給，從源頭防范造假發(fā)生?！弊C監(jiān)會進(jìn)一步指出。