根據(jù)憲法制定的農(nóng)村土地承包法，是一部直接關(guān)系億萬農(nóng)民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。這部法律從2003年實施以來，對于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)村集體土地所有權(quán)和廣大農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了非常重要的作用。

就在幾天前，2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議以170票贊成、1票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。新的農(nóng)村土地承包法從今年1月1日起正式施行。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，同時規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長。

重要修改一：

“兩權(quán)”變“三權(quán)”，土地經(jīng)營權(quán)正式入法

這次修法的一個重要內(nèi)容，就是在原來的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”基礎(chǔ)上，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出一個權(quán)利——土地經(jīng)營權(quán)。簡而言之， 這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”的制度法制化。

所謂“三權(quán)分置”，針對的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式而進行的一個制度設(shè)計。“三權(quán)”都是哪三權(quán)呢?第一個是所有權(quán)，即農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，土地管理法和物權(quán)法對此都有明確規(guī)定。第二個是土地承包經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地以后，就享有了土地承包經(jīng)營權(quán)。對此，修改前的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法都有規(guī)定。第三個就是此次新設(shè)的權(quán)利——土地經(jīng)營權(quán)。

——為什么要多出這樣的一個權(quán)利呢？

全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤給出了解釋：“三權(quán)分置的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障。這樣可以有利于促進適度規(guī)模經(jīng)營，進一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入。這就需要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計一個由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利，也就是這次修改后新增加的土地經(jīng)營權(quán)。”

——修改后的農(nóng)村土地承包法對于土地經(jīng)營權(quán)都有哪些制度設(shè)計呢？

一是在總則提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念，同時也表達了整個制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)，即承包方既可以自己經(jīng)營，也可以由他人經(jīng)營。流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營權(quán)，就是由他人經(jīng)營的一個實現(xiàn)方式。

二是規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式。新法規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他的方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。

三是明確土地經(jīng)營權(quán)登記制度。新法明確，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

四是規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保。根據(jù)新法，一方面，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力。當(dāng)事人就可以向登記機構(gòu)申請登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。

此外，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)這一部分，新法中還增加了關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除，社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查制度等其他方面的內(nèi)容。

重要修改二：

沒了土地就失去一切？不會的！從立法設(shè)計上徹底打消農(nóng)民們的這種憂慮

土地可以流轉(zhuǎn)了，把分給自己的承包地轉(zhuǎn)包給了別人，那是不是自己就失去了這塊地了？對于農(nóng)民們的這種擔(dān)心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群給出了明確答案：承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。從農(nóng)民的角度來說，不存在流轉(zhuǎn)了之后土地就失去了的情況！

孫邦群說，從中央的要求到法律的規(guī)定，包括我們在實踐過程中用了五年時間在全國對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)做了確權(quán)登記頒證，目的就是讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿來進行有計劃地流轉(zhuǎn)，也可以入股，也可以退出，也可以互換。這也是中央所要求的，在保護所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等保護農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。

據(jù)了解，為了平等保護經(jīng)營權(quán)，相關(guān)部門推出了一系列措施，包括流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化建設(shè)，這次根據(jù)新修訂的土地承包法相關(guān)精神，將進一步完善流轉(zhuǎn)市場管理辦法。另一方面，孫邦群認為，農(nóng)民的顧慮還與對流轉(zhuǎn)合同的條款規(guī)定不是太清楚有關(guān)，“下一步，我們準(zhǔn)備推出全國標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同文本，進一步規(guī)范合同。所以，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不存在流轉(zhuǎn)了土地，土地就失去的問題”。

重要修改三：

人進了城，地怎么辦？新法明確保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進,越來越多的農(nóng)民進了城、落了戶,成了“城里人”。但隨之而來,很多人產(chǎn)生了新的擔(dān)憂——自己在村里的承包地會不會被收回?新法給出了明確答案，規(guī)定國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。同時規(guī)定,承包期內(nèi),承包農(nóng)戶進城落戶的,引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方,也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉說：“承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地,不得隨意收回農(nóng)民的承包地,是農(nóng)村土地承包法的核心內(nèi)容。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),很重要的一點,就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地,使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營權(quán)是有切實保障的。”

——保障進城農(nóng)戶的土地權(quán)益，新法都作出哪些修改？

新的農(nóng)村土地承包法第27條、第28條是兩個核心條款。

據(jù)何寶玉介紹,概括起來說,這次新法對保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作了兩個修改:一個是農(nóng)民進城以前,不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。一個是刪除了要求進城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定,修改為由進城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán),可以按照自愿有償原則,依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織其他農(nóng)戶,也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方,也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

據(jù)介紹,為了維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益,推進城鎮(zhèn)化發(fā)展,2014年7月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確提出,現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的三個條件。2016年10月中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法的意見》,又進一步重申,不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

“根據(jù)這些文件的精神,我們這次修改農(nóng)村土地承包法專門增加了一項規(guī)定,即國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán),不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件?！焙螌氂裾f，從目前的大部分情況看,農(nóng)戶進城后一段時間內(nèi)還是不穩(wěn)定的,遇到經(jīng)濟形勢比較困難的時候,農(nóng)民可能還要回去。很多農(nóng)民全家進城后,在城市中不一定能穩(wěn)定下來,完全享受城市的社會保障需要一段時間。還有很多農(nóng)戶雖然全家遷到城里了,但是還需要在城鄉(xiāng)之間往返,經(jīng)濟好的時候就在城市,經(jīng)濟困難的時候就回到農(nóng)村。

何寶玉同時強調(diào)指出：“總體上看,我國城鎮(zhèn)化也好,農(nóng)民進城后市民化也好,都是一個長期的過程,對此我們要有歷史耐心。對進城農(nóng)民來說,承包地和宅基地的權(quán)益是他們在農(nóng)村的最后一點財產(chǎn)和利益,所以對部分農(nóng)戶在進城后一段時間內(nèi),既有城鎮(zhèn)居民的身份同時又保留土地承包權(quán)益,整體上講不妨寬容一點、大度一點。不要一看到農(nóng)戶進城,就急急忙忙把承包地收回來?！?

重要修改四：

嫁出去的閨女潑出去的水？農(nóng)村外嫁女利益如何保障？新法加強對農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護

此次修法還有一大亮點不得不提，就是對農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)進行了特殊保護。新的農(nóng)村土地承包法新增加了兩項規(guī)定：一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證，這些證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

一直以來，“外嫁女”的土地權(quán)益問題都是實踐中反映比較多的問題，新的農(nóng)村土地承包法真的可以為此類人群提供有力保障嗎？對此，孫邦群用兩句話作出明確回應(yīng)：第一，在娘家的地不能收回。第二，在婆家如果沒分到地的時候，更不能收回。

其實，修改前的農(nóng)村土地承包法，就很注重保護農(nóng)村婦女的承包經(jīng)營權(quán)。比如說規(guī)定了農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)等等，還規(guī)定不得因為婦女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經(jīng)營權(quán)。

據(jù)孫邦群介紹，我國實行土地集體所有采取的是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權(quán)益。這就是說，無論是婦女，無論是小孩，無論是老人，都要平等地享有土地的各項權(quán)益?！靶抻喓蟮耐恋爻邪ㄌ貏e體現(xiàn)了這條，這也是對婦女權(quán)益保護的一種強調(diào)?！?

他進一步解釋說，婦女結(jié)婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發(fā)包方也不能收回她的承包地。這些規(guī)定都是對婦女承包經(jīng)營權(quán)加強了保護。

原標(biāo)題《新農(nóng)村土地承包法來了！“三權(quán)分置”法制化，保護進城農(nóng)民，保障婦女權(quán)益》