舊金山

2024年4月，自然資源部發(fā)布的《都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程》正式實施，為上海大都市圈深度發(fā)展提供了有力支撐。舊金山灣區(qū)正在編制“灣區(qū)規(guī)劃2050+”，打造“負(fù)擔(dān)得起、相互聯(lián)系、多樣化、健康和充滿活力的灣區(qū)”。分析借鑒舊金山灣區(qū)跨區(qū)發(fā)展經(jīng)驗及其制定的新一輪措施，有利于進(jìn)一步促進(jìn)上海大都市圈內(nèi)各級地方政府合作共治，創(chuàng)新構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)商共治規(guī)劃機(jī)制，共同推進(jìn)落實區(qū)域重大項目，更好地引導(dǎo)多元主體參與跨區(qū)域發(fā)展，更深度地推進(jìn)實施《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，將上海大都市圈打造為社會主義現(xiàn)代化都市圈標(biāo)桿。

舊金山灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展

舊金山灣區(qū)由納帕、索諾馬、索蘭諾、阿拉梅達(dá)、康特拉科斯塔、舊金山、圣馬特奧和圣克拉拉9個縣郡組成，面積18040平方公里，2023年灣區(qū)約有755萬人。從葡萄酒之鄉(xiāng)到世界聞名的“硅谷”，舊金山灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長期以來全球領(lǐng)先。根據(jù)《世界灣區(qū)發(fā)展指數(shù)研究報告（2022）》，舊金山灣區(qū)人均GDP超過13萬美元，位居全球第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過第二名的紐約灣區(qū)，是第三名東京灣區(qū)的近3倍，是第四名粵港澳大灣區(qū)的6倍多。舊金山灣區(qū)在經(jīng)濟(jì)上所取得的成就，不僅僅是由于科技創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展，還有賴于區(qū)域內(nèi)的多中心空間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、多元主體協(xié)同治理下的分工合作，以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)等支持區(qū)域發(fā)展關(guān)鍵要素。

（一）多組織協(xié)同的地方共治

舊金山灣區(qū)不斷加深地方政府在實際項目中的合作共治，逐步形成了灣區(qū)層面成熟的多組織管理體系。為了更好地開展跨區(qū)域工作，灣區(qū)創(chuàng)建了眾多區(qū)域性治理職能機(jī)構(gòu)，盡可能平衡地方政府在灣區(qū)發(fā)展上的公共利益沖突，并利用組建的灣區(qū)政府機(jī)構(gòu)將地方政府在涉及灣區(qū)發(fā)展公共問題上的行政職權(quán)進(jìn)行了歸集使用。其中，重點職能機(jī)構(gòu)主要包括灣區(qū)政府協(xié)會 ( Association of Bay Area Governments，ABAG)、大都市交通委員會 ( Metropolitan Transportation Commission，MTC)，以及非政府組織的重要協(xié)會型治理主體——灣區(qū)委員會 ( Bay Area Council，BAC) 。

1945年，舊金山灣區(qū)成立灣區(qū)委員會（BAC），在全球率先提出了灣區(qū)發(fā)展理念，首次以“灣區(qū)”為發(fā)展單元，構(gòu)建跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。在灣區(qū)委員會（BAC）推動下，灣區(qū)逐步形成了一個包含灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）、大都市交通委員會（MTC）、灣區(qū)空氣質(zhì)量局（BAAQBD）、灣區(qū)保護(hù)和開發(fā)委員會（BCDC）等多組織協(xié)調(diào)共治機(jī)制。值得注意的是，在舊金山灣區(qū)協(xié)同發(fā)展過程中，灣區(qū)組織機(jī)構(gòu)僅對具有一定普遍性的領(lǐng)域，如交通、環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行全面的統(tǒng)籌規(guī)劃。

（二）多中心的網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)建

從整體空間布局來看，舊金山灣區(qū)發(fā)展以“圣何塞－舊金山－奧克蘭”（CSA）三個城市為核心，其他中小城市圍繞三個核心城市在空間上進(jìn)行互通聯(lián)系，逐步形成緊密聯(lián)系、相互協(xié)同的一體化形態(tài)。其中，舊金山市是整個灣區(qū)的核心城市，重點打造金融業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；奧克蘭市位于東灣濱水地帶，依托天然資源發(fā)展港口經(jīng)濟(jì)；圣何塞市是硅谷所在城市，依托灣區(qū)斯坦福大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校等高端人才和先進(jìn)科技資源，聚焦發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

為了更好應(yīng)對灣區(qū)空間網(wǎng)絡(luò)跨界治理的需求，大都市交通委員會（MTC）逐步被聯(lián)邦政府和加州政府授予更多的區(qū)域發(fā)展財政權(quán)與立法權(quán)。根據(jù)加州法規(guī)（第66500-66536.2）相關(guān)內(nèi)容，大都市交通委員會（MTC）的工作內(nèi)容已經(jīng)由完成區(qū)域交通規(guī)劃、地方交通補助金申請等初級職能，發(fā)展成為與聯(lián)合政策委員會其他成員充分合作下的交通規(guī)劃、土地利用、融資投資、交通投資、環(huán)境保護(hù)等區(qū)域發(fā)展的多項重點領(lǐng)域。經(jīng)過大都市交通委員會（MTC）的努力，舊金山灣區(qū)從原本主要依賴高速公路的交通網(wǎng)絡(luò)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦佣嘣胶獾亩嘞到y(tǒng)交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系模式。

舊金山灣區(qū)當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的三個挑戰(zhàn)

第一，由于疫情對服務(wù)業(yè)的沖擊以及對產(chǎn)供鏈的負(fù)面影響，當(dāng)前舊金山灣區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇十分緩慢，這直接導(dǎo)致了突出的就業(yè)問題。

根據(jù)2024年美國勞工統(tǒng)計局發(fā)布的修訂版數(shù)據(jù)，灣區(qū)9縣的就業(yè)數(shù)據(jù)明顯低于此前預(yù)估數(shù)據(jù)。此前預(yù)估，灣區(qū)將在2023年年中完全恢復(fù)疫情之前的就業(yè)水平，而最新實際數(shù)據(jù)顯示，灣區(qū)從未完全恢復(fù)，就業(yè)率仍較疫情前下降1.1%（約4.6萬個工作崗位），主要是由于預(yù)測中忽視了2023年第一季度出現(xiàn)的許多科技企業(yè)裁員和銀行倒閉現(xiàn)象的嚴(yán)重性。根據(jù)州就業(yè)發(fā)展部（EDD）數(shù)據(jù)顯示，疫情以來，舊金山灣區(qū)服務(wù)業(yè)的整體就業(yè)崗位仍然在持續(xù)減少，但教育、衛(wèi)生和制造業(yè)等有所增長。值得注意的是，技術(shù)工作崗位以及辦公室文職工作崗位比預(yù)期減少得更多，例如，舊金山灣區(qū)的信息行業(yè)去年減少了2.31萬個工作崗位。

圖1  疫情以來舊金山灣區(qū)的就業(yè)變化情況（人數(shù)）   資料來源：州就業(yè)發(fā)展部（EDD）

第二，收入不平等持續(xù)加劇。近幾十年來，中低收入工人的收入增幅低于高收入工人，高工資和低工資之間的差距隨著每次經(jīng)濟(jì)衰退而擴(kuò)大。

自1980年以來，即使在繁榮時期，隨著收入的增加，灣區(qū)9個縣的不平等程度也有所上升。灣區(qū)總體收入增長的大部分是由收入最高的家庭獲得的。2018年，收入排名第90位的灣區(qū)家庭年收入為38.4萬美元，而收入排名后10位的家庭年收入僅為3.2萬美元。截至2021年，灣區(qū)的收入不平等程度也是加州所有地區(qū)中最高的。當(dāng)前，灣區(qū)內(nèi)的奧克蘭、舊金山、南舊金山、馬林縣和圣克拉拉等城市都在探索全民基本收入計劃。2021年7月，加州提供了3500萬美元用于資助全民基本收入試點，重點支持孕婦和年輕人。

第三，由于近幾年疫情因素疊加灣區(qū)高昂上漲的房租房價，以及稅收和監(jiān)管等問題，辦公樓宇空置率上升明顯。

前些年，科技企業(yè)的蓬勃發(fā)展推動了舊金山灣區(qū)辦公樓宇的大規(guī)模建設(shè)，而如今，高科技企業(yè)廣泛開啟了線上辦公模式，不需要大面積的辦公場所。與此同時，許多科技企業(yè)開始選擇在美國其他性價比更高的地方擴(kuò)大發(fā)展，逐步減少購買和租賃灣區(qū)的辦公樓宇。舊金山灣區(qū)委員會2023年發(fā)布的研究報告顯示，2019年，灣區(qū)僅有26萬居民主要在家線上辦公，2021年飆升至120萬，增長了近5倍，僅在舊金山市就有46%的居民在家線上辦公，而全國同期僅有18%的人在家。隨著灣區(qū)城市中心的持續(xù)空心化，以舊金山市為例，2023年第二季度辦公樓宇空置率已經(jīng)高達(dá)32%。在2023年1月灣區(qū)收到的216家企業(yè)反饋中，38%的企業(yè)表示已經(jīng)在逐步減少或整合辦公空間，還有31%的企業(yè)表示計劃在未來幾年內(nèi)減少或整合灣區(qū)的辦公空間。由此可見，未來灣區(qū)辦公樓宇的空置問題可能會持續(xù)存在。

“灣區(qū)規(guī)劃2050+”創(chuàng)新發(fā)展理念

舊金山“灣區(qū)規(guī)劃2050+”是在“灣區(qū)規(guī)劃2050”基礎(chǔ)之上，結(jié)合疫情后灣區(qū)恢復(fù)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢制定的具有公共政策屬性的區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃，由大都市交通委員會 (MTC)和灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）聯(lián)合編制。在規(guī)劃定位上，面向規(guī)劃實施，明確政策目標(biāo)并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測算，預(yù)估實現(xiàn)目標(biāo)的成本，同時編制實施方案；在規(guī)劃范圍上，僅針對灣區(qū)九縣，各項政策與空間發(fā)展緊密結(jié)合；在規(guī)劃期限上，更關(guān)注近中期規(guī)劃目標(biāo)的落實，并定期評估和反饋更新。

（一）聚焦經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、住房和交通四個關(guān)鍵領(lǐng)域

“灣區(qū)規(guī)劃2050+”藍(lán)圖將繼續(xù)整合發(fā)展四個關(guān)鍵要素（經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、住房和交通）的戰(zhàn)略，為所有人創(chuàng)造一個更公平、更具彈性的未來。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域：灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地受到利率稅率、工資政策、貿(mào)易政策、住房政策、交通資金等未來不可控因素的影響。值得注意的是，一方面是各行業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)和自動化上的應(yīng)用，以及線上平臺的擴(kuò)張等可能從根本上改變?yōu)硡^(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)；另一方面，收入分配的不公平會影響區(qū)域發(fā)展的穩(wěn)定性。面對諸多不確定性，目前，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域?qū)椥缘慕?jīng)濟(jì)發(fā)展視為必要的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，一方面注重提高經(jīng)濟(jì)流動性，另一方面聚焦企業(yè)工作空間地點的改變。

從具體措施來看，灣區(qū)各個地方政府已經(jīng)開始嘗試解決經(jīng)濟(jì)不平等問題，奧克蘭、舊金山、南舊金山、馬林縣和圣克拉拉縣都在探索全民基本收入計劃。2021年，加州提供了3500萬美元用于資助全民基本收入試點，重點是支持孕婦和離開寄養(yǎng)家庭的年輕人的項目。

第二，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域：灣區(qū)的環(huán)境規(guī)劃優(yōu)先考慮保護(hù)和改善灣區(qū)社區(qū)單元的土地、空氣和水環(huán)境。

在面臨不確定的氣候變化時，近期、中期和長期戰(zhàn)略對于實現(xiàn)公平和彈性的環(huán)境領(lǐng)域愿景都至關(guān)重要?！盀硡^(qū)規(guī)劃2050+”將通過保護(hù)和更好地利用現(xiàn)有資源減輕氣候變化影響、適應(yīng)危險氣候事件、盡量減少自然災(zāi)難的影響。首先是要減少來自劇烈災(zāi)害的風(fēng)險；其次是要提升公園與開放空間的可達(dá)性；最后要降低危害環(huán)境的污染物排放。從具體措施來看，“灣區(qū)規(guī)劃2050+”提議保護(hù)洪水高達(dá)4.9英尺的地區(qū)，高于原本規(guī)劃中的3英尺，并且要在合作伙伴的支持下積極應(yīng)對洪水對社區(qū)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和海岸線生態(tài)系統(tǒng)的影響，對海平面上升區(qū)域進(jìn)行進(jìn)一步分類。提出50多億美元的財政支持，將灣區(qū)原本建筑轉(zhuǎn)化為綠色節(jié)能建筑。增強城市綠化投資，確保所有灣區(qū)居民能夠方便地進(jìn)入城市公園、綠化步道，包括行道樹種植和綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施，這還將有助于減輕社區(qū)內(nèi)極端高溫和暴雨洪水及污染的影響，讓居民從城市綠化投資中受益。

第三，住房建設(shè)領(lǐng)域：不確定性因素的影響是“灣區(qū)規(guī)劃2050+”在住房領(lǐng)域制定措施的切入點。

在面向未來30年的規(guī)劃中，自然災(zāi)害會影響灣區(qū)住房的供應(yīng)，住房偏好會影響不同區(qū)位住房的需求，人口增長與建筑成本會影響住房成本與供需。為實現(xiàn)灣區(qū)穩(wěn)定可負(fù)擔(dān)的住房，盡可能解決這些不確定性問題與障礙，需要通過一系列的政策工具、合作、投資進(jìn)行區(qū)域協(xié)同配合發(fā)展。

目前，在灣區(qū)住房建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域，一是要保護(hù)與維護(hù)可負(fù)擔(dān)住房；二是要刺激面向各層級收入水平居民的住房建設(shè)；三是要創(chuàng)建包容性社區(qū)。從具體措施來看，“灣區(qū)規(guī)劃2050+”將在租戶保護(hù)法的基礎(chǔ)上，將年租金漲幅限制在較低水平（4%以內(nèi)）。建造足夠的受地契限制的廉價住房，以填補現(xiàn)有住房缺口，并滿足低收入家庭的需求。允許并促進(jìn)將老舊的購物中心和辦公園區(qū)改造成面向各種收入水平居民的住宅區(qū)。加快實現(xiàn)現(xiàn)狀未利用公共土地和非營利機(jī)構(gòu)的未開發(fā)土地的再利用，重點滿足社區(qū)住房和服務(wù)需求。

第四，交通聯(lián)系領(lǐng)域：灣區(qū)的交通規(guī)劃優(yōu)先考慮區(qū)域均等性。盡可能使所有居民都能獲得交通系統(tǒng)的有效服務(wù)，尤其要調(diào)整被當(dāng)前交通網(wǎng)絡(luò)邊緣化的社區(qū)。

為實現(xiàn)區(qū)域交通公平的目標(biāo)，“灣區(qū)規(guī)劃2050+”將更多考慮提升的公共交通服務(wù)和提供更安全的步行、騎行條件，同時，交通規(guī)劃還要盡可能減少溫室氣體排放。從“灣區(qū)規(guī)劃2050+”交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃落實來看，一是要維護(hù)優(yōu)化現(xiàn)有交通系統(tǒng)；二是要營造健康安全的街道；三是要逐步建設(shè)新一代交通運輸網(wǎng)絡(luò)。從具體措施來看，“灣區(qū)規(guī)劃2050+”實施一系列基于使用情況的交通定價策略，例如，根據(jù)高速公路擁堵程度進(jìn)行收費，在以住房和就業(yè)增長為目標(biāo)的地區(qū)提高停車費，以緩解交通壓力、減少車輛行駛，支持氣候發(fā)展目標(biāo)，并將費用再投資于交通系統(tǒng)的完善。

（二）緊扣關(guān)鍵時間節(jié)點推進(jìn)計劃落實

為了加強規(guī)劃戰(zhàn)略落實，大都市交通委員會 (MTC)和灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）聯(lián)合制定了“灣區(qū)規(guī)劃2050+”四個關(guān)鍵階段時間表，并且在每個關(guān)鍵時間節(jié)點都邀請灣區(qū)相關(guān)利益方和公民進(jìn)行公眾參與計劃的制定。

第一階段：重新評估發(fā)展預(yù)期。結(jié)合內(nèi)外部發(fā)展因素以及需求與收入預(yù)測，重新評估灣區(qū)疫情后期四個重點領(lǐng)域的發(fā)展環(huán)境。例如，近幾年疫情影響下公共交通收入緊縮導(dǎo)致的交通運輸領(lǐng)域財政斷崖式下降，這對公共交通規(guī)劃發(fā)展具有負(fù)面影響。

第二階段：更新的灣區(qū)發(fā)展藍(lán)圖。在上版規(guī)劃35項發(fā)展策略的基礎(chǔ)上，“灣區(qū)規(guī)劃2050+”中的新一輪藍(lán)圖發(fā)展策略會結(jié)合新冠疫情對灣區(qū)環(huán)境的影響，有針對性地細(xì)化調(diào)整。

第三階段：確定新一輪實施優(yōu)先項目和相關(guān)行動。“灣區(qū)規(guī)劃2050+”的修訂實施將更加聚焦中短期的行動計劃落實。大都會交通委員會（MTC）和灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）將與其他公共機(jī)構(gòu)、非營利組織和私營部門緊密合作，整合吸納灣區(qū)居民、地方政府、公民組織、商業(yè)利益、非營利組織和其他利益相關(guān)者多方建議，更精準(zhǔn)地確定應(yīng)優(yōu)先實施哪些措施。

第四階段：制定最終計劃。其中，還包括環(huán)境影響報告（一個首選方案和一個替代方案），一項公平性分析報告和一項空氣質(zhì)量合格分析報告。預(yù)計2025年底灣區(qū)將全面落實“灣區(qū)規(guī)劃 2050+”最終計劃及其相關(guān)研究報告中的內(nèi)容。

對上海大都市圈進(jìn)一步發(fā)展的啟示

“灣區(qū)規(guī)劃2050+”是在“灣區(qū)規(guī)劃2050”的基礎(chǔ)上，結(jié)合灣區(qū)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題和最新發(fā)展趨勢，進(jìn)行規(guī)劃措施的細(xì)化完善和落實的。舊金山灣區(qū)的創(chuàng)新規(guī)劃發(fā)展理念及其實踐經(jīng)驗對上海大都市圈跨行政區(qū)一體化發(fā)展具有重要的借鑒和啟示作用。

一是建議上海大都市圈建設(shè)規(guī)劃以未來20—30年為期，深度分析并制定長期的總體發(fā)展主線。上海大都市圈規(guī)劃可以考慮按照發(fā)展的重要性、緊迫性以及可操作性，以區(qū)域重大項目為引領(lǐng)，制定時間計劃，并逐步開展區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作事項。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)盡快形成高效的區(qū)域協(xié)商機(jī)制，如舉辦定期聯(lián)席會制度，讓各省市具體參與到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定實施過程中，引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展要素合理流動，增強區(qū)域城市間的良性競爭。

二是上海大都市圈跨越三省一市，要盡快考慮成立上級行政權(quán)力組織機(jī)構(gòu)，或形成強有力的區(qū)域地方政府合作組織機(jī)制機(jī)構(gòu)。舊金山灣區(qū)整體位于加利福尼亞州，聯(lián)邦政府和州政府對灣區(qū)的整體規(guī)劃及內(nèi)部的各個城市具有較大的發(fā)展控制權(quán)，如區(qū)域立法權(quán)，因此發(fā)展過程中面臨的很多利益沖突能在一個更大的行政主控權(quán)下實現(xiàn)區(qū)域城市間的良性合作。從國家層面給予上海大都市圈發(fā)展一定的區(qū)域立法權(quán)和行政權(quán)，尤其是重點經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，有利于上海大都市圈率先突破行政壁壘，形成新質(zhì)生產(chǎn)力。

三是深度分析發(fā)展的新趨勢、新環(huán)境，在“十五五”期間，上?？梢钥紤]聚焦經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、住房和交通四個重點領(lǐng)域。上海大都市圈可以充分借鑒灣區(qū)疫情后的發(fā)展措施，逐步形成規(guī)劃實施方案和推進(jìn)時間表，通過區(qū)域協(xié)同聯(lián)動、生態(tài)保護(hù)發(fā)展、公共交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的多種措施落地，不斷夯實上海大都市圈發(fā)展制度基底。

（作者張靚系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員）