一、健全財政與功能財政的歷史交鋒

任何關(guān)注過去幾年財政政策辯論的人都會注意到，在那些認(rèn)為財政政策可以有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退的人群中，有兩個截然不同的陣營。少數(shù)人認(rèn)為財政政策不受預(yù)算約束，只要政府以本國貨幣借款，現(xiàn)有債務(wù)并不會限制其推動經(jīng)濟(jì)充分就業(yè)的能力。大多數(shù)人則認(rèn)為政府受到有約束力的預(yù)算限制，雖然調(diào)整支出和稅收原則上可以用來實現(xiàn)充分就業(yè)，但在政府債務(wù)水平已經(jīng)很高的情況下，這樣做是不可能的，也是不可取的。因此，保持充分就業(yè)的任務(wù)應(yīng)該留給貨幣政策。

在經(jīng)濟(jì)思想史上，第一種觀點被稱為“功能財政（Functional Finance）”，而第二種觀點則被稱為“健全財政（Sound Finance）”。

自中世紀(jì)末開始，隨著政府債務(wù)的發(fā)展，西方國家逐漸形成了一種旨在確保還款來源和償付國家債務(wù)的流行思想。這一思想被稱為健全財政，它的基本內(nèi)容包括：國家的財政管理和家庭的財務(wù)管理是一樣的，如果政府入不敷出，國家的財力就會出現(xiàn)困難；政府應(yīng)該保持財政平衡，預(yù)算規(guī)模要小，政府支出應(yīng)該節(jié)儉；政府債務(wù)是留給子孫后代的負(fù)擔(dān)。因此，健全財政要求：平衡預(yù)算；通過征稅來彌補(bǔ)赤字；削減政府債務(wù)等等。

隨著古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展和完成，健全財政思想逐步得到理論上的強(qiáng)力支撐，成為凱恩斯革命前西方財政思想史上占據(jù)絕對支配地位的正統(tǒng)思想。

凱恩斯革命發(fā)生后，在關(guān)于如何讓經(jīng)濟(jì)體走出大蕭條的辯論中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿巴·勒納于1943年在《功能財政和聯(lián)邦債務(wù)》一文中正式提出“功能財政”。他認(rèn)為，自由放任的經(jīng)濟(jì)政策類似于駕駛一輛沒有方向盤的汽車，這輛汽車行駛在筆直寬闊的公路上，每當(dāng)汽車撞上公路邊緣時，便彈向道路的另一邊，不斷反復(fù)，其自然結(jié)果是經(jīng)濟(jì)持續(xù)崩潰。因此他認(rèn)為，是時候讓政府采取凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)政策了，在這種政策框架中，功能財政成為政府手中的方向盤，以保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。

功能財政的中心思想是：政府的財政政策、財政收支和貨幣控制都應(yīng)只著眼于它們對經(jīng)濟(jì)的影響，而不是考慮一些抽象的道德前提，如預(yù)設(shè)性地認(rèn)為赤字、債務(wù)和擴(kuò)張性貨幣政策本質(zhì)上是壞的。在此基礎(chǔ)上，勒納進(jìn)一步將功能財政思想細(xì)化為三條規(guī)則：

第一，政府的財政責(zé)任是調(diào)整總支出以消除失業(yè)和通脹，當(dāng)支出太低時使用政府支出，當(dāng)支出太高時使用稅收；

第二，政府通過發(fā)行政府債券或債券回購，調(diào)整公眾持有的貨幣和債務(wù)，以實現(xiàn)能夠帶來最合意的投資水平的利率；

第三，當(dāng)政府入不敷出時，則印鈔來滿足支出缺口，如果收入大于支出，則銷毀貨幣或貯藏貨幣。

這樣，勒納開啟了與健全財政完全不同的財政觀。根據(jù)功能財政的觀點，貨幣主權(quán)政府作為貨幣的壟斷發(fā)行者與私人部門作為貨幣的使用者，二者之間存在著本質(zhì)上的差異。以家庭或企業(yè)來類比政府，以“私人金融或財務(wù)”（private finance）來套用“公共財政”（Public Finance），以私人債務(wù)管理來要求公共債務(wù)管理，這種做法是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

私人部門應(yīng)是“量入為出”，這是因為私人是花自己掙的錢；而政府部門則是“量出為入”，只要政府部門花出去的錢有利于促進(jìn)長遠(yuǎn)的增長，未來的稅基就會增加。因此，不論政府財政賬戶的結(jié)果如何，無論是盈余、赤字還是平衡都無關(guān)緊要，它們是政府為了實現(xiàn)充分就業(yè)和物價穩(wěn)定必須出現(xiàn)的結(jié)果，單個年度或者任何其他時期的財政平衡都不應(yīng)該成為政府財政追求的目標(biāo)。

當(dāng)然，功能財政中最 “離經(jīng)叛道”的部分即是認(rèn)為政府入不敷出時，應(yīng)該果斷地印鈔，這也常常被人誤解為功能財政忽視隨意印鈔給經(jīng)濟(jì)帶來的破壞性影響。但事實上，功能財政并不支持政府無條件地印鈔為赤字融資。勒納強(qiáng)調(diào)，功能財政的使用有著經(jīng)濟(jì)學(xué)前提，即只有在失業(yè)導(dǎo)致有效需求不足時通過政府印鈔來創(chuàng)造需求，通貨膨脹時則要收回或者銷毀貨幣來抑制過度需求。

二、功能財政在美國的實踐

經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼說過一句著名的話：“從某種意義上說，我們現(xiàn)在都是凱恩斯主義者；從另一個意義上講，沒有人再是凱恩斯主義者?！边@句話同樣適用于功能財政。

盡管由于財政政策的政治性、政府認(rèn)識問題和執(zhí)行政策之間的滯后性等多種原因，“功能財政”一詞，隨著凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的式微已從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中消失，但其在宏觀政策經(jīng)濟(jì)學(xué)家中的影響仍在繼續(xù)。事實上，無論何時、何地、何種類型的政府，都會實施某種形式的功能財政。

以次貸危機(jī)引發(fā)的大衰退為例，2009年1月奧巴馬政府就職后，為了應(yīng)對金融危機(jī)，奧巴馬以擴(kuò)張性的財政政策和寬松的貨幣政策振興經(jīng)濟(jì)，美國的財政赤字率從2008年的3.12%快速抬升至2009年的9.78%。一方面，實行結(jié)構(gòu)性減稅，對低收入家庭減稅，并對企業(yè)增加就業(yè)崗位進(jìn)行減稅。另一方面，增加政府在社會福利和教育、科研等方面的開支，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。2009年2月，奧巴馬簽署了為期兩年的實際投資規(guī)模達(dá)7830億美元的《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》，主要涉及新能源、基建、通信、制造業(yè)等行業(yè)。

然而，大衰退之后的復(fù)蘇是一條坎坷的道路。在之后的幾年里，美聯(lián)儲、尤其是國會過早宣布取得勝利。在失業(yè)率居高不下、家庭財務(wù)脆弱的情況下，國會甚至采取了“緊縮”政策來減少聯(lián)邦債務(wù)，后來美聯(lián)儲又過早加息，其結(jié)果是漫長而痛苦的復(fù)蘇，給經(jīng)濟(jì)增長造成了創(chuàng)傷。

如果說大衰退時期財政政策存在應(yīng)對不力的教訓(xùn)，那么2020年面對新冠疫情帶來的經(jīng)濟(jì)影響，美國推陳出新出臺的財政應(yīng)對之策，充分體現(xiàn)了立法速度更快、資金規(guī)模更大、覆蓋面更廣的特征。

2020年3月，海外疫情開始迅速蔓延，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動逐漸停擺。美國在一個月內(nèi)推出了三次經(jīng)濟(jì)救助法案，其中2020年3月通過的《新冠肺炎救濟(jì)、救助和經(jīng)濟(jì)安全法案》（CARES法案）提供了超過2萬億美元的經(jīng)濟(jì)救助，是2009年出臺的一攬子計劃的兩倍。據(jù)統(tǒng)計，各項救助計劃使一年內(nèi)的財政援助總額達(dá)到5萬億美元左右，接近美國GDP的四分之一。家庭部門獲得了其中的1.8萬億美元，占比超過三分之一；企業(yè)獲得1.7萬億美元，占比也為三分之一。其他的救助計劃則被重點用在醫(yī)療以及受疫情影響較重的行業(yè)，比如說交通運輸。

財政資金的大規(guī)模支持保住了就業(yè)與民生，避免了需求崩潰，使美國經(jīng)濟(jì)走上了更快的復(fù)蘇之路。但同時導(dǎo)致赤字率居高不下，2020和2021連續(xù)兩年的財政赤字升至GDP的16%左右，政府債務(wù)余額上升了20%，2021年底接近30萬億美元。對于政策制定者來說，美國財政政策的實踐開始放松財政平衡的限定，著眼于財政運行的現(xiàn)實效果，帶有濃厚的功能財政色彩。

三、反思財政政策

歷史上，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和貨幣財政政策經(jīng)歷了大蕭條、大滯脹、大緩和等多輪周期輪回。在2008 年全球金融危機(jī)爆發(fā)前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界的普遍共識是，財政政策的主要作用不在于物價穩(wěn)定或產(chǎn)出穩(wěn)定，而在于實現(xiàn)長期的可持續(xù)、包容性增長，只有貨幣政策才能真正實現(xiàn)最佳產(chǎn)出和就業(yè)水平。

然而，在2008年應(yīng)對金融危機(jī)和2020年應(yīng)對新冠疫情時（即所謂的大衰退和大隔離時期），貨幣政策受制于零利率下限，財政政策卻在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，其力量和靈活度遠(yuǎn)超人們以往能夠想象的程度，讓財政政策進(jìn)入了一個“勇敢新世界”。

標(biāo)準(zhǔn)的宏觀經(jīng)濟(jì)思維認(rèn)為，雖然總需求在短期內(nèi)起主導(dǎo)作用，但總供給（幾乎不受財政政策的影響）在長期內(nèi)起主導(dǎo)作用，也就是一個國家在其擁有的人力、資源、資本、技術(shù)的基礎(chǔ)上能夠生產(chǎn)的商品和服務(wù)，決定了經(jīng)濟(jì)的長期趨勢。因此，經(jīng)濟(jì)具有經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的“自然利率屬性”：財政和貨幣政策對產(chǎn)出的影響隨著時間的推移而消失，產(chǎn)出最終不受影響。

但近十五年來功能財政的實踐經(jīng)驗表明，可能需要重新思考這個問題的結(jié)論。如果財政刺激通過增加總供給對產(chǎn)出留下永久的印記——也許是通過吸引更多的人加入勞動力隊伍，或者通過引導(dǎo)更多的資本形成，或者通過鼓勵更多的創(chuàng)新，從而加快生產(chǎn)率的增長，那么財政擴(kuò)張的有益效果將是永久性的，而不是暫時的。

美國財政部長珍妮特·耶倫，在一次演講中曾對此提出了假設(shè)：是否有可能通過財政政策擴(kuò)張實現(xiàn)以上效應(yīng)，也就是通過一段時間的需求過熱（high pressure economy），來促進(jìn)供給增加。例如對企業(yè)而言，收入增加、對未來預(yù)期穩(wěn)定，那么資本開支自然也會增加，帶來更多的創(chuàng)新和優(yōu)化。再比如勞動力維度，就業(yè)市場繁榮可以推動人力流動，促進(jìn)形成更高效的技能-崗位匹配，從而提升勞動生產(chǎn)率。這一假設(shè)引申出的政策選擇就是：迅速采取積極行動應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退，并且在危機(jī)后的復(fù)蘇期，政策應(yīng)該繼續(xù)保持寬松。面對危機(jī)，美國正是通過這種方式向脆弱的家庭和企業(yè)伸出援手，實現(xiàn)了需求和供給的正反饋，刺激經(jīng)濟(jì)走出了衰退。

不可否認(rèn)，大規(guī)模的財政刺激政策離不開大幅增加支出，此舉會導(dǎo)致巨額的預(yù)算赤字和高企的政府債務(wù)水平，這也是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)思維深感憂慮之處。對此，理論界存在著廣泛的爭議和辯論。

一種反思認(rèn)為，古典“健全財政”（sound finance）原則將公共財政視作私人財務(wù)，夸大了財政赤字的重要性。事實上，在現(xiàn)代貨幣體系之下，財政支出意味著貨幣的創(chuàng)造和注入，征稅意味著貨幣的回籠和毀滅，財政赤字因而意味著貨幣的凈創(chuàng)造和投放。作為貨幣主權(quán)政府部門的一種特殊收支狀況的財政赤字，既是一種正?，F(xiàn)象，又具有可持續(xù)性，政府不能僅僅因為出現(xiàn)了財政赤字，就像私人部門那樣縮減開支，完全沒有必要對其“談虎色變”。

關(guān)于債務(wù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊因哈特和羅格夫提出的債務(wù)與GDP之比目標(biāo)，曾為美國和歐洲的緊縮措施提供了理論依據(jù)。但政府開支削減減緩了復(fù)蘇，并導(dǎo)致民眾福利和經(jīng)濟(jì)增長受到持久損害。

近年來，中間派經(jīng)濟(jì)學(xué)家不再局限于債務(wù)水平，而開始關(guān)注相對于GDP的償債能力和債務(wù)可持續(xù)性。這涉及政府的融資成本和經(jīng)濟(jì)增長的平衡，如果國債收益率低于GDP增速，政府通過舉債來增加需求就具有可持續(xù)性。這意味著政府部門增加借貸帶來的償付壓力較輕，且政府債務(wù)水平隨著經(jīng)濟(jì)增長被稀釋，長期的債務(wù)可持續(xù)性有保障。

其他更偏左的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，如現(xiàn)代貨幣理論領(lǐng)袖凱爾頓認(rèn)為，一國必須償還債務(wù)，但不必還清債務(wù)，債務(wù)水平不應(yīng)該成為財政政策的約束。相反，真正對財政政策構(gòu)成限制的是資源約束和通脹水平，赤字支出和債務(wù)可能會持續(xù)下去，直到經(jīng)濟(jì)開始過熱。

四、中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長需要功能財政

近一個世紀(jì)前，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特曾寫道，“一個民族的精神、它的文化水平、它的社會結(jié)構(gòu)……所有這些以及更多的東西，都被寫進(jìn)它的財政史之中……公共財政是研究一個社會的最佳出發(fā)點之一。”

在中國，平衡財政、量入為出等健全財政思想古已有之?？鬃泳驮岢鲞^“道千乘之國，節(jié)用而愛人”的財政思想。解放戰(zhàn)爭時期根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)管理實踐使得平衡財政、避免財政透支成為占據(jù)正統(tǒng)地位的金融思想。計劃經(jīng)濟(jì)時期對財政赤字的認(rèn)識也較為保守，“既無外債，又無內(nèi)債”一度被視為社會主義制度的優(yōu)越性。改革開放后，隨著對財政收支平衡和赤字認(rèn)識的深化，以增發(fā)國債實為擴(kuò)大財政赤字為標(biāo)志，我國正式啟動了積極的財政政策。

近年來，在人口老齡化、疫情沖擊和需求不足等多種因素作用下，經(jīng)濟(jì)增速逐漸下行，國內(nèi)關(guān)于提升對債務(wù)和赤字的容忍度，實施大規(guī)模財政刺激的呼聲日益高漲。然而，囿于“量入為出，以收定支”等傳統(tǒng)財政思想，財政政策過于強(qiáng)調(diào)財政平衡，過于強(qiáng)調(diào)控制赤字率和債務(wù)比率，積極的財政政策如何更有作為成為廣泛爭議的話題。

當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢雖然制造業(yè)基本穩(wěn)定，進(jìn)出口貿(mào)易比較正常，但居民和企業(yè)預(yù)期不足、信心不足、消費不足、民間投資不足。從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，6月份PPI同比下降5.4%，創(chuàng)2015年12月來最大降幅，也是連續(xù)第9個月同比下降。在經(jīng)歷兩個月的微弱增長后，6月CPI同比持平。在社會融資層面，經(jīng)季度調(diào)整后的6月新增人民幣貸款約1.2萬億，下降趨勢較為明顯。從貸款內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，“企業(yè)強(qiáng)、居民弱”的結(jié)構(gòu)沒有明顯改變甚至有所加強(qiáng)。

這種分化可能反映了當(dāng)前宏觀政策的尷尬：盡管針對供給端和企業(yè)端推出了大量針對性措施，但在家庭部門消費需求疲軟的背景下，這些措施并未能有效改善企業(yè)的財務(wù)狀況。而家庭部門由于收入增長預(yù)期下降等因素，又不愿意將存款轉(zhuǎn)化為消費（無法使家庭存款變?yōu)槠髽I(yè)存款）。最終的結(jié)果是家庭和企業(yè)的良性收支循環(huán)無法建立，居民較強(qiáng)的“預(yù)防性儲蓄”需求，成了吸收財政和貨幣政策的“流動性陷阱”?？紤]到社會預(yù)期的自我強(qiáng)化特性和國際地緣政治的復(fù)雜性及不確定性，下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會更加困難。

在有效需求不足，就業(yè)市場低迷，經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重的通貨緊縮威脅時，財政政策可以成為穩(wěn)定市場預(yù)期的重要手段。當(dāng)前亟需擺脫傳統(tǒng)財政思想和觀念的束縛，通過市場友好型的財政擴(kuò)張政策來刺激投資，提振消費，降低信心不足對實體經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險資產(chǎn)的沖擊。在最被需要的時候，財政政策的力量是最大的，貨幣主權(quán)政府具有遠(yuǎn)超傳統(tǒng)觀念想象的更大的財政空間。

有人擔(dān)心，擴(kuò)張性的財政政策會否引起通貨膨脹呢？但正如營養(yǎng)不良的人眼下不需要擔(dān)心肥胖癥一樣，中國經(jīng)濟(jì)目前處于就業(yè)不充分、經(jīng)濟(jì)增速低于潛在經(jīng)濟(jì)增速的階段，通脹并不是目前的約束條件，此時需要通過政府?dāng)U大財政赤字，央行擴(kuò)表予以配合，而不應(yīng)被傳統(tǒng)的“預(yù)算約束”自縛手腳。

具體而言，可適時調(diào)整預(yù)算增加赤字，全國財政赤字率考慮提高3個百分點以上，按今年GDP預(yù)計規(guī)模，赤字可以增加4萬億元以上。增加的財政收入一部分可用于面向中低收入群體的轉(zhuǎn)移支付，增加教育和醫(yī)療等公共服務(wù)保障支出，將失業(yè)年輕人納入社會保障體系，提升旨在鼓勵生育的補(bǔ)助力度。這些政策措施有利于促進(jìn)消費，彌合收入差距，解決人口挑戰(zhàn)，激發(fā)短期和中長期的經(jīng)濟(jì)增長潛力。增加財政收入的大部分可以轉(zhuǎn)移給地方，緩解地方財政困難，阻斷地方政府收入下降與投資下滑的負(fù)向反饋。

勒納在《功能財政和聯(lián)邦債務(wù)》的結(jié)尾寫道，“……如果相信這些理論的人不使用功能財政，從長遠(yuǎn)來看，他們將無法與使用功能財政的對手競爭?！睂χ袊?jīng)濟(jì)而言，是到了擁抱和推動功能財政，釋放財政力量的時候了！

(作者施東輝為復(fù)旦大學(xué)國際金融學(xué)院教授)