近年來，在硅谷式本地化創(chuàng)新成功的推動下，國家級的科技創(chuàng)新中心、科技園等創(chuàng)新空間在全球各地不斷涌現(xiàn)。中國也積極引入并實踐基于地方的創(chuàng)新政策，旨在整合區(qū)域內外部資源，推動自主創(chuàng)新的發(fā)展。在此背景下，地方政策（place-based policies，簡稱PBPs）在中國高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）的創(chuàng)新驅動發(fā)展中的作用變得愈發(fā)關鍵。

本文基于調研和數(shù)據(jù)梳理，分析了中國高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）這類創(chuàng)新驅動發(fā)展導向的國家平臺在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中的實際作用，并就進一步優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)提出政策建議。

高新區(qū)已成為中國地方創(chuàng)新政策的重要空間載體

從圖1可以看到，在2008年之前，中國近90%的高技術出口依賴外資，外資公司占據(jù)了中國專利創(chuàng)新的60%。為扭轉該局面，政府制定了建設創(chuàng)新型國家的宏觀戰(zhàn)略，推動自主創(chuàng)新發(fā)展。從那時起，中國的研發(fā)投入顯著增長，截至2020年，研發(fā)經(jīng)費總額達2430億美元，年均增長16.7%；研發(fā)投資強度也從1.45%提升至2.4%。創(chuàng)新產(chǎn)出方面，國內發(fā)明專利授權量大幅增加，高技術產(chǎn)品的進出口貿易額也從順差轉為逆差。

圖1. 2001-2020年中國研發(fā)投入和產(chǎn)出變化趨勢。
本文圖片均為作者自繪

 高新區(qū)成為中國政府推動區(qū)域創(chuàng)新的重要平臺，吸引了跨國和多區(qū)域的創(chuàng)新資源。在這些區(qū)域內，技術與文化的交匯促進了知識的高效流動。

自2009年以來，科技部通過國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策，為高新區(qū)提供稅收優(yōu)惠和創(chuàng)新補貼。至2019年，中國國家級高新區(qū)增至169個，是2008年的三倍。這些高新區(qū)成為經(jīng)濟增長的核心和自主創(chuàng)新的重要載體，為國家產(chǎn)業(yè)升級和技術進步作出了重大貢獻。

根據(jù)《國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價報告（2020年）》的數(shù)據(jù)，2019年中國高新區(qū)的國內生產(chǎn)總值達到12.14萬億元，占全國總量的12.3%。高新區(qū)內企業(yè)的研發(fā)投資是全國平均水平的三倍多；通過《專利合作條約》申請的國際專利數(shù)量達2.7萬件，占全國總量的44.6%。由此可見，高新區(qū)在中國經(jīng)濟和技術創(chuàng)新中發(fā)揮了關鍵作用。

基于地方政策，中國高新區(qū)多元創(chuàng)新模式呈現(xiàn)三種類型

圖2. 基于地方政策作用于中國高新區(qū)的模式劃分。

通過調研，我們發(fā)現(xiàn)并總結了3種基于地方政策（PBPs）的中國高新區(qū)多元創(chuàng)新模式。

首先是全球與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的互動模式（Interacting）。這一模式適用于解析對外國直接投資依賴較強的高新區(qū)，如上海張江高新區(qū)。一方面，高度的開放性和國際化商業(yè)環(huán)境，使其在初創(chuàng)階段就吸引了眾多活躍的全球投資與者。外國直接投資及其溢出效應對其區(qū)域經(jīng)濟和本地創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生了積極影響。另一方面，國家創(chuàng)新平臺在其中發(fā)揮了重要的橋梁作用，能更直接、有效地將全球資本引導到具有區(qū)位技術優(yōu)勢的高新區(qū)。

其次是國家平臺引導下的示范模式（Demonstrating）。這一模式中的國家創(chuàng)新平臺可有效引領“超區(qū)域”的創(chuàng)新體系發(fā)展。高新區(qū)依托國家平臺和優(yōu)惠政策，享受多層級的創(chuàng)新政策紅利，如試點股權激勵、深化科技融資改革創(chuàng)新試點、國家重大科技專項資金、稅收優(yōu)惠等。

同時，建立國家級政策平臺還提升了開發(fā)區(qū)調動地方之外資源的競爭力，如國家基金、項目及外資等。以上海為例，2012年地方政府將上海開發(fā)區(qū)的管理權限下放，使區(qū)級管理委員會在規(guī)劃、審批和土地使用等方面擁有了高度自主權。這種“示范”模式既將創(chuàng)新資源從超區(qū)域層面引導至地方，又為落后地區(qū)設立可相關地方政策提供了經(jīng)驗借鑒，巧妙利用國家創(chuàng)新體系突破了地方創(chuàng)新的限制。

第三是高新區(qū)深度接軌區(qū)域創(chuàng)新的整合模式（Integrating）。該模式與自主創(chuàng)新的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略具有更強的一致性，強調區(qū)域自身的創(chuàng)新能力和研發(fā)投入在促進創(chuàng)新中的關鍵作用。技術人才和高科技公司是實現(xiàn)本地集成創(chuàng)新的核心資源。

盡管中國在專利申請數(shù)量上領先全球，但專利轉化率僅為6-10%，因此，政策和金融投資重點應從專利申請轉向人才和高科技公司集群。例如，上海高新區(qū)最新的五年計劃提出實施“人才高地”戰(zhàn)略，包括一系列支持科技創(chuàng)新人才的激勵措施，如發(fā)布人才戶口條例、移民和稅收優(yōu)惠政策以及海外人才工作許可、簽證和居留“一卡通”等。同時，政府通過土地和稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)化營商環(huán)境、獎勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方式吸引優(yōu)質企業(yè)入住，擴充創(chuàng)新實力。

提升高新區(qū)創(chuàng)新能力，重在因地制宜配置多元化發(fā)展條件

研究立足中國高新區(qū)創(chuàng)新的實踐案例，強調基于地方政策對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的多模式互動作用，為高新區(qū)創(chuàng)新政策的多元化設計以及城市的創(chuàng)新發(fā)展提供啟示?；趯χ袊咝聟^(qū)創(chuàng)新實踐的研究，我們建議當前應重視地方政策對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的多模式互動作用，以更科學的思路開展政策設計創(chuàng)新。

首先，應注重構建多條件組合的高新區(qū)創(chuàng)新環(huán)境。地方創(chuàng)新的提升需要多種條件的配合，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展不能僅依賴單一投入因素，而需因地制宜地進行多元、定制化配置。特別是在提升專利轉化率方面，各級政府應從投資渠道、人才政策及創(chuàng)新平臺構建等多個維度為城市及高新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展提供支持。

其次，要積極促進全球、區(qū)域和地方創(chuàng)新體系的多元互動。全球創(chuàng)新體系與區(qū)域創(chuàng)新體系之間有著巨大的互動潛力。有效引入全球資源（人才、技術和資金）需要本地創(chuàng)新環(huán)境提供基礎支持。因此，地方政府、企業(yè)和研究機構應充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和主觀能動性，營造適合的創(chuàng)新環(huán)境。相比單純的資金引入，促進知識和技術的廣泛交流是構建緊密、穩(wěn)定的區(qū)域創(chuàng)新體系的關鍵。

此外，還需要充分發(fā)揮國家創(chuàng)新平臺的重要“橋梁”作用。國家創(chuàng)新平臺可以有效地將外部創(chuàng)新資源引入目標地區(qū)。在當前中外貿易摩擦和科技博弈持續(xù)地背景下，部分跨國高新技術和產(chǎn)品流動受限，國家創(chuàng)新平臺更需要長期、穩(wěn)定地發(fā)揮造血功能。應為其設計更加精細化的地方政策，因地制宜配置多元化的發(fā)展條件，拓寬資源鏈接的維度。同時，在創(chuàng)新發(fā)展初期，地處創(chuàng)新邊緣的城市應積極爭取對接國家政策和超區(qū)域資源，以擺脫地方環(huán)境限制，實現(xiàn)新突破。

（本文作者顏思敏系德國海德堡大學化學與地球科學學院博士生、卡塞爾大學研究助理；鄒琳系德國海德堡大學化學與地球科學學院博士后、上海工程技術大學管理學院講師；Anna Growe系德國卡塞爾大學建筑、空間規(guī)劃與景觀規(guī)劃學院教授；王啟軒系同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院博士后）

【本文改寫自作者發(fā)表于《Cities》（2024）的論文“Propositions for place-based policies in making regional innovation systems：Evidence from six high-tech industrial development zones in China”（基于地方政策制定區(qū)域創(chuàng)新體系的建議：來自中國六個高科技產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的證據(jù)），系國家留學基金委項目（202006260018）、上海哲學社會科學辦公室規(guī)劃項目（2023BCK006）和國家自然科學基金項目（42101175 & 42271197）的轉化成果?！?/strong>

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現(xiàn)務實政策建議。