今年我作為訪問學者在加州從事訪問研究，陸續(xù)感受到美國地方政府的一些側面。

K12教育體系，即從幼兒園（Kindergarten）到12年級（12th Grade，高中）的教育體系，是加州地方政府最重要的職能，也是本地居民最容易感知到的地方公共服務。為教育而搬家是最常見的居住地選擇原因。在選擇居住地址之前，我咨詢了本地的師長，他為我推薦了孩子的義務教育學校，據(jù)此我租賃了與此學區(qū)對應的公寓。落地以后，我即聯(lián)系學校，提交了入學申請，3—4天后，孩子正式入學。

入學申請需要填寫比較多的信息，并提交很多文件，包括免疫記錄等，但最重要的文件主要是兩份：年齡驗證文件和住址驗證文件，前者主要用于確認需要入學的年級，后者是最核心的入學資格（門檻）。住址驗證為雙因素驗證，需要提交房契、房產(chǎn)稅單或租約（租約上需要有學生的名字），還需要居住地址驗證，例如標有地址的水、電、手機的賬單。

居住地址是最重要的入學資格，很多學校會要求家長、監(jiān)護人簽署學生居住地的偽證聲明，確保家長充分知曉提供虛擬信息的后果（被調查、刑事起訴以及被取消注冊或退學等），同時要求學生在變更居住地兩周內(nèi)要通知學校，如果離開了本學區(qū)則需要辦理轉學。也就是說，學生在整個就讀階段必須要全程保持居住地與學區(qū)的對應，這與中國大多數(shù)學區(qū)只審查入學資格有明顯差異。

居住地址之所以關鍵，是因為學區(qū)的運行機制，學區(qū)的經(jīng)費主要來自學區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)稅，無論自有房產(chǎn)還是租賃住宅，都會直接或間接的貢獻房產(chǎn)稅，因此入學資格也不會是否擁有產(chǎn)權而有所區(qū)別。

美國是最早實行學區(qū)的國家。這里的“學區(qū)”與中國通常觀念有所不同，中國內(nèi)地的學區(qū)是指某一學?；蛘邔W校集團招生的范圍，而美國的學區(qū)（school district）是一類地方政府（local government），學區(qū)一般會成立類似于“教育委員會”（Education Committee）或者教育理事會（Board of Education）這樣的機構來負責本轄區(qū)內(nèi)的教育事務，學區(qū)執(zhí)行機構對學區(qū)教委負責，學區(qū)可以通過行政程序在州的法律框架內(nèi)決定入學政策、課征稅收、發(fā)行債券等。

這還會導出一個新問題：如何防止學區(qū)公共資源被過度使用？假設一個場景，在好的學區(qū)內(nèi)，租一套小房子，租約上寫很多兒童的名字，可以攤薄成本，兒童都可以讀好的學校，這是否可行？

首先，很多州的HUD（住房與城市部）會對房東出租住房有限制，基于安全等原因限制每個房間里的居住人數(shù)。在加州，經(jīng)常會建議每個臥室不超過兩個人，一個兩臥兩衛(wèi)（2B2B）的住房，租約上就只能寫4個人的名字。HOA（業(yè)主委員會）等也會對自有房產(chǎn)進行限制，限制業(yè)主對外出租，對自住房內(nèi)的非親屬人數(shù)和入住天數(shù)也可能會限制，這些約束客觀上限制了學區(qū)入學資格被濫用。其次，對于家庭來說，也沒有必要，因為入學資格和住宅產(chǎn)權無關，租房子同樣可以上學，大大降低了實際的入學門檻。

盡管居住地址在公立學校入學中具有唯一核心的角色，但并不代表公立學校會排除所有不在本學區(qū)居住地址范圍的學生。在加州，如果一個學生是無家可歸的兒童或者被定義為寄養(yǎng)兒童（foster youth，包括由法院管轄的被虐待、忽視或者處于緩刑的兒童等），那么他同樣可以入學而無須住宅居住證明。據(jù)加州教育部統(tǒng)計，2021—2022學年，加州K12階段共有近600萬學生，其中有10萬左右的寄養(yǎng)兒童和近25萬的無家可歸兒童。這些學生不僅無需提交住址驗證，所在學校還可以獲得比普通學生高出20%以上的生均教育經(jīng)費。

學區(qū)是美國政府最主要的功能，2022年，美國K12的全職雇員占所有廣義政府雇員（包括公立教育、衛(wèi)生、水電氣等公用事業(yè)）的41.4%。如果把中國的城鎮(zhèn)非私營單位里的國有和集體單位視為廣義政府部門，那么中國義務教育階段和高中/中職階段的教職工占總雇員的25%左右。

美國的大多數(shù)學區(qū)與中國另一個不同之處是，學區(qū)往往是獨立的地方政府，而不是地方市縣政府的下級部門。美國政府可以簡單地劃為三級政府：聯(lián)邦、州和地方政府，地方政府最常見的是縣（county）、自治市、學區(qū)。但這些地方政府的關系比較復雜，區(qū)域、從屬關系往往互相交錯。一般來說，州往下的行政區(qū)劃是縣，縣內(nèi)會有若干個自治市（也有少數(shù)的市縣合一或一個市會包含若干個縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一般目的政府（general purpose government）提供公共安全等服務，縣內(nèi)還會有特殊目的政府，學區(qū)是其中之一，其余的包括自然資源管理、消防、供水、公園、圖書館、公路等。這些特殊目的政府也可能會跨越行政區(qū)劃邊界。

學區(qū)也不是唯一的公立學校系統(tǒng)，美國除了12546個學區(qū)以外，還有571個由縣直屬（一般由COE管理，County Office of Education）、227個市直屬、36個州立學校系統(tǒng)以及479個鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校系統(tǒng)。加州教育部的數(shù)據(jù)顯示，2023—2024學年的全部公費學生中，有97.7%就讀在學區(qū)系統(tǒng)的學校。

學區(qū)獨立于縣、市等地方政府，意味著學區(qū)的人事和財務是獨立的。加州的學區(qū)一般設有教育（管理）委員會（亦可稱董事會、理事會），根據(jù)學區(qū)的類型不同，可以是5—7名成員，但學區(qū)教委成員不是由州、縣教育部門任命的，而是選出來的。每個學區(qū)在轄區(qū)按人數(shù)平均劃分為5—7個選區(qū)，每個選區(qū)內(nèi)的合格居民選出代表成員。每位成員任期四年，但交錯任職，這樣就可以每兩年改選一半的成員。預算也是獨立于州、縣、市的預算，獨立編制并經(jīng)本學區(qū)教委通過，在縣、市的預算報告里，一般只能看到縣、市直屬學校系統(tǒng)的預算，而學區(qū)的預算則要到學區(qū)的網(wǎng)站上查詢。

既然學區(qū)是地方政府，學區(qū)內(nèi)的居民與學區(qū)有很多互動，也能比較順暢地表達意見，包括通過選舉和罷免教委成員，讓學區(qū)的決策更偏向學區(qū)居民的偏好。還有一些州的學區(qū)，可以決定用于教育的房產(chǎn)稅率。加州的房地產(chǎn)稅率調整空間有限，但允許學區(qū)以公民投票的方式?jīng)Q定發(fā)債，每年額外開征房產(chǎn)稅償還債務。每個家庭都想要好的教育，但好的教育需要投入。這種決策機制，一定程度上也匹配了家庭在教育投入的權利和義務。想要好的教育，就要投入更多。2008—2022年，加州72%的學校債券提案獲得通過。

學區(qū)內(nèi)居民還可以參加學區(qū)的理事會會議，除極少數(shù)因法律、隱私等原因之外，會議大部分都對公眾公開。除此以外，加州的義務教育撥款機制要求學區(qū)的教育規(guī)劃必須回應居民的需求，每個學區(qū)需要定期制定并評估地方控制和問責計劃（LCAP，Local Control and Accountability Plan），在理事會會議上舉行公開聽證會，征求意見，定期檢討得失。

從借鑒的角度來看，美國學區(qū)制中居民的權利（入學資格、參與治理等）與義務（繳納房產(chǎn)稅等）是一一對應的，房價上漲對本地公共服務的好處很明顯。而國內(nèi)的學區(qū)制缺乏類似的機制，買學區(qū)房的家庭對學區(qū)的經(jīng)費沒有直接貢獻，優(yōu)質學區(qū)資源分配的權利義務不匹配，爭議很大，這使得目前學區(qū)房制度飽受爭議。另一方面，美國的學區(qū)制賦予了本地居民參與學區(qū)治理的權利，一定程度上減少了公共服務提供者與受益者之間的沖突。

（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員，目前作為訪問學者在加州大學圣迭戈分校從事訪問研究）