今年我作為訪問學(xué)者在加州從事訪問研究，陸續(xù)感受到美國地方政府的一些側(cè)面。

K12教育體系，即從幼兒園（Kindergarten）到12年級（12th Grade，高中）的教育體系，是加州地方政府最重要的職能，也是本地居民最容易感知到的地方公共服務(wù)。為教育而搬家是最常見的居住地選擇原因。在選擇居住地址之前，我咨詢了本地的師長，他為我推薦了孩子的義務(wù)教育學(xué)校，據(jù)此我租賃了與此學(xué)區(qū)對應(yīng)的公寓。落地以后，我即聯(lián)系學(xué)校，提交了入學(xué)申請，3—4天后，孩子正式入學(xué)。

入學(xué)申請需要填寫比較多的信息，并提交很多文件，包括免疫記錄等，但最重要的文件主要是兩份：年齡驗證文件和住址驗證文件，前者主要用于確認(rèn)需要入學(xué)的年級，后者是最核心的入學(xué)資格（門檻）。住址驗證為雙因素驗證，需要提交房契、房產(chǎn)稅單或租約（租約上需要有學(xué)生的名字），還需要居住地址驗證，例如標(biāo)有地址的水、電、手機(jī)的賬單。

居住地址是最重要的入學(xué)資格，很多學(xué)校會要求家長、監(jiān)護(hù)人簽署學(xué)生居住地的偽證聲明，確保家長充分知曉提供虛擬信息的后果（被調(diào)查、刑事起訴以及被取消注冊或退學(xué)等），同時要求學(xué)生在變更居住地兩周內(nèi)要通知學(xué)校，如果離開了本學(xué)區(qū)則需要辦理轉(zhuǎn)學(xué)。也就是說，學(xué)生在整個就讀階段必須要全程保持居住地與學(xué)區(qū)的對應(yīng)，這與中國大多數(shù)學(xué)區(qū)只審查入學(xué)資格有明顯差異。

居住地址之所以關(guān)鍵，是因為學(xué)區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，學(xué)區(qū)的經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)稅，無論自有房產(chǎn)還是租賃住宅，都會直接或間接的貢獻(xiàn)房產(chǎn)稅，因此入學(xué)資格也不會是否擁有產(chǎn)權(quán)而有所區(qū)別。

美國是最早實(shí)行學(xué)區(qū)的國家。這里的“學(xué)區(qū)”與中國通常觀念有所不同，中國內(nèi)地的學(xué)區(qū)是指某一學(xué)?；蛘邔W(xué)校集團(tuán)招生的范圍，而美國的學(xué)區(qū)（school district）是一類地方政府（local government），學(xué)區(qū)一般會成立類似于“教育委員會”（Education Committee）或者教育理事會（Board of Education）這樣的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的教育事務(wù)，學(xué)區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對學(xué)區(qū)教委負(fù)責(zé)，學(xué)區(qū)可以通過行政程序在州的法律框架內(nèi)決定入學(xué)政策、課征稅收、發(fā)行債券等。

這還會導(dǎo)出一個新問題：如何防止學(xué)區(qū)公共資源被過度使用？假設(shè)一個場景，在好的學(xué)區(qū)內(nèi)，租一套小房子，租約上寫很多兒童的名字，可以攤薄成本，兒童都可以讀好的學(xué)校，這是否可行？

首先，很多州的HUD（住房與城市部）會對房東出租住房有限制，基于安全等原因限制每個房間里的居住人數(shù)。在加州，經(jīng)常會建議每個臥室不超過兩個人，一個兩臥兩衛(wèi)（2B2B）的住房，租約上就只能寫4個人的名字。HOA（業(yè)主委員會）等也會對自有房產(chǎn)進(jìn)行限制，限制業(yè)主對外出租，對自住房內(nèi)的非親屬人數(shù)和入住天數(shù)也可能會限制，這些約束客觀上限制了學(xué)區(qū)入學(xué)資格被濫用。其次，對于家庭來說，也沒有必要，因為入學(xué)資格和住宅產(chǎn)權(quán)無關(guān)，租房子同樣可以上學(xué)，大大降低了實(shí)際的入學(xué)門檻。

盡管居住地址在公立學(xué)校入學(xué)中具有唯一核心的角色，但并不代表公立學(xué)校會排除所有不在本學(xué)區(qū)居住地址范圍的學(xué)生。在加州，如果一個學(xué)生是無家可歸的兒童或者被定義為寄養(yǎng)兒童（foster youth，包括由法院管轄的被虐待、忽視或者處于緩刑的兒童等），那么他同樣可以入學(xué)而無須住宅居住證明。據(jù)加州教育部統(tǒng)計，2021—2022學(xué)年，加州K12階段共有近600萬學(xué)生，其中有10萬左右的寄養(yǎng)兒童和近25萬的無家可歸兒童。這些學(xué)生不僅無需提交住址驗證，所在學(xué)校還可以獲得比普通學(xué)生高出20%以上的生均教育經(jīng)費(fèi)。

學(xué)區(qū)是美國政府最主要的功能，2022年，美國K12的全職雇員占所有廣義政府雇員（包括公立教育、衛(wèi)生、水電氣等公用事業(yè)）的41.4%。如果把中國的城鎮(zhèn)非私營單位里的國有和集體單位視為廣義政府部門，那么中國義務(wù)教育階段和高中/中職階段的教職工占總雇員的25%左右。

美國的大多數(shù)學(xué)區(qū)與中國另一個不同之處是，學(xué)區(qū)往往是獨(dú)立的地方政府，而不是地方市縣政府的下級部門。美國政府可以簡單地劃為三級政府：聯(lián)邦、州和地方政府，地方政府最常見的是縣（county）、自治市、學(xué)區(qū)。但這些地方政府的關(guān)系比較復(fù)雜，區(qū)域、從屬關(guān)系往往互相交錯。一般來說，州往下的行政區(qū)劃是縣，縣內(nèi)會有若干個自治市（也有少數(shù)的市縣合一或一個市會包含若干個縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一般目的政府（general purpose government）提供公共安全等服務(wù)，縣內(nèi)還會有特殊目的政府，學(xué)區(qū)是其中之一，其余的包括自然資源管理、消防、供水、公園、圖書館、公路等。這些特殊目的政府也可能會跨越行政區(qū)劃邊界。

學(xué)區(qū)也不是唯一的公立學(xué)校系統(tǒng)，美國除了12546個學(xué)區(qū)以外，還有571個由縣直屬（一般由COE管理，County Office of Education）、227個市直屬、36個州立學(xué)校系統(tǒng)以及479個鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校系統(tǒng)。加州教育部的數(shù)據(jù)顯示，2023—2024學(xué)年的全部公費(fèi)學(xué)生中，有97.7%就讀在學(xué)區(qū)系統(tǒng)的學(xué)校。

學(xué)區(qū)獨(dú)立于縣、市等地方政府，意味著學(xué)區(qū)的人事和財務(wù)是獨(dú)立的。加州的學(xué)區(qū)一般設(shè)有教育（管理）委員會（亦可稱董事會、理事會），根據(jù)學(xué)區(qū)的類型不同，可以是5—7名成員，但學(xué)區(qū)教委成員不是由州、縣教育部門任命的，而是選出來的。每個學(xué)區(qū)在轄區(qū)按人數(shù)平均劃分為5—7個選區(qū)，每個選區(qū)內(nèi)的合格居民選出代表成員。每位成員任期四年，但交錯任職，這樣就可以每兩年改選一半的成員。預(yù)算也是獨(dú)立于州、縣、市的預(yù)算，獨(dú)立編制并經(jīng)本學(xué)區(qū)教委通過，在縣、市的預(yù)算報告里，一般只能看到縣、市直屬學(xué)校系統(tǒng)的預(yù)算，而學(xué)區(qū)的預(yù)算則要到學(xué)區(qū)的網(wǎng)站上查詢。

既然學(xué)區(qū)是地方政府，學(xué)區(qū)內(nèi)的居民與學(xué)區(qū)有很多互動，也能比較順暢地表達(dá)意見，包括通過選舉和罷免教委成員，讓學(xué)區(qū)的決策更偏向?qū)W區(qū)居民的偏好。還有一些州的學(xué)區(qū)，可以決定用于教育的房產(chǎn)稅率。加州的房地產(chǎn)稅率調(diào)整空間有限，但允許學(xué)區(qū)以公民投票的方式?jīng)Q定發(fā)債，每年額外開征房產(chǎn)稅償還債務(wù)。每個家庭都想要好的教育，但好的教育需要投入。這種決策機(jī)制，一定程度上也匹配了家庭在教育投入的權(quán)利和義務(wù)。想要好的教育，就要投入更多。2008—2022年，加州72%的學(xué)校債券提案獲得通過。

學(xué)區(qū)內(nèi)居民還可以參加學(xué)區(qū)的理事會會議，除極少數(shù)因法律、隱私等原因之外，會議大部分都對公眾公開。除此以外，加州的義務(wù)教育撥款機(jī)制要求學(xué)區(qū)的教育規(guī)劃必須回應(yīng)居民的需求，每個學(xué)區(qū)需要定期制定并評估地方控制和問責(zé)計劃（LCAP，Local Control and Accountability Plan），在理事會會議上舉行公開聽證會，征求意見，定期檢討得失。

從借鑒的角度來看，美國學(xué)區(qū)制中居民的權(quán)利（入學(xué)資格、參與治理等）與義務(wù)（繳納房產(chǎn)稅等）是一一對應(yīng)的，房價上漲對本地公共服務(wù)的好處很明顯。而國內(nèi)的學(xué)區(qū)制缺乏類似的機(jī)制，買學(xué)區(qū)房的家庭對學(xué)區(qū)的經(jīng)費(fèi)沒有直接貢獻(xiàn)，優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)資源分配的權(quán)利義務(wù)不匹配，爭議很大，這使得目前學(xué)區(qū)房制度飽受爭議。另一方面，美國的學(xué)區(qū)制賦予了本地居民參與學(xué)區(qū)治理的權(quán)利，一定程度上減少了公共服務(wù)提供者與受益者之間的沖突。

（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員，目前作為訪問學(xué)者在加州大學(xué)圣迭戈分校從事訪問研究）