法國具有“國家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的典型特征：一方面，國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)延續(xù)了集權(quán)傳統(tǒng)，中央政府至今保留著對社會(huì)強(qiáng)有力的控制；另一方面，法國的地方民主也相當(dāng)成熟，不僅自由平等的觀念深入人心，市民參政議政的興趣也非常大。

強(qiáng)大的中央政府和成熟的公民社會(huì)如何共存并相互促進(jìn)，這是許多中國學(xué)者關(guān)心的話題。本文從發(fā)展歷程、內(nèi)涵與形式、實(shí)施案例三個(gè)方面對法國地方民主的理論與實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。

法國地方民主的發(fā)展過程

“地方民主”指國家將中央政府的部分職權(quán)下放至郡、縣、市、社區(qū)等不同層級的管理機(jī)構(gòu)，市民因此獲得了參與地方發(fā)展的權(quán)利。這種民主制度在歐洲有悠久的歷史，它來源于古希臘城邦制，在中世紀(jì)和文藝復(fù)興的市鎮(zhèn)生活中逐步發(fā)展，如今已成為歐洲、特別是西歐國家重要的政治體制。在法國，地方民主制度的發(fā)展過程集中體現(xiàn)了“中央-地方”之間權(quán)力分配的變化。

集權(quán)傳統(tǒng)下的“中央-地方”關(guān)系（1982年之前）

法國的集權(quán)傳統(tǒng)歷史悠久。在1789年大革命之前，法國王室是國家代表。郡、縣、市雖然具有地方主義的特征，但實(shí)質(zhì)上是由國王任命的總督行使管理權(quán)。大革命后的法國延續(xù)了舊制度的集權(quán)特征，在教區(qū)的基礎(chǔ)上重新劃分市鎮(zhèn)，將市鎮(zhèn)視為國家權(quán)力的末端，其管轄權(quán)上收至省政府，由省長全權(quán)負(fù)責(zé)。

這種中央集權(quán)的管理體制在法蘭西第一帝國（1804-1815）和第二帝國（1851-70）時(shí)期又得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。普法戰(zhàn)爭和巴黎公社運(yùn)動(dòng)之后（1871），法國人民選擇了共和制。第三共和國期間（1871-1940）的總統(tǒng)權(quán)力開始受到了議會(huì)的限制，雖然經(jīng)歷了戰(zhàn)爭與政權(quán)交替，但共和政體基本穩(wěn)定。

在央地關(guān)系方面，1871和1884年的法律給予了省議會(huì)和市鎮(zhèn)議會(huì)部分自主權(quán)，但實(shí)際控制人依然是以省長為代表的中央政府。二戰(zhàn)后的1946年憲法第一次明確提出“給予地方政府自主管理權(quán)”，但直到1982年密特朗政府的《地方分權(quán)法》通過之前，這種自主權(quán)并未得到落實(shí)。

地方分權(quán)法（1982年）

二戰(zhàn)后的戴高樂政府認(rèn)為，把過度集中的中央權(quán)力適當(dāng)下放（décentralisation）是刺激地方發(fā)展和增加國民福祉的理性選擇。從1946年新憲法到1958年第五共和國新憲法，再到1967年出臺的《土地指導(dǎo)法》（loi d'orientation foncière），法國中央政府在行政與土地規(guī)劃方面逐漸給予地方政府以有形實(shí)權(quán)。

雖然1969年戴高樂將軍推動(dòng)的“權(quán)力區(qū)域化”的公投未獲得通過，但分權(quán)理念開始為民眾所知。特別是戰(zhàn)后三十年的經(jīng)濟(jì)富足造成了國民收入與社會(huì)階層差距的擴(kuò)大，個(gè)人主義抬頭；工業(yè)污染和資本主義對地方資源的攫取引發(fā)了環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)和地方發(fā)展權(quán)的討論；大規(guī)模的舊城改造和郊區(qū)大型住區(qū)的建造忽視了低收入居民的城市權(quán)，也引起了大規(guī)模的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。反思消費(fèi)社會(huì)、反對技術(shù)官僚、呼吁公眾參與的呼聲越來越高。

二十世紀(jì)八十年代社會(huì)黨執(zhí)政以后，中央政府在國家治理方面做出了戰(zhàn)略調(diào)整，1982-1983年正式頒布《地方分權(quán)法》（Lois Defferre）。該法案針對中央-地方的權(quán)力分配做了三個(gè)調(diào)整；（1）取消省長對地方政府的優(yōu)先控制權(quán)，改由地方行政法院（tribunal administratif）和大區(qū)審計(jì)署（Chambre régionale des comptes）共同管理；（2）地方行政權(quán)由省長移交給省議會(huì)主席，并在省之上建立大區(qū)級政府（région）；（3）給予市鎮(zhèn)居民地方財(cái)政、全民公投、申訴三方面的自主權(quán)（最終由2003年修憲得以落實(shí)）。

自此，法國的地方行政建制形成了大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級結(jié)構(gòu)，三級行政各自獨(dú)立，沒有從屬關(guān)系，各級地方議會(huì)和行政長官由地方居民直接或間接選舉產(chǎn)生。

社區(qū)議會(huì)（Conseil de quartier）（2002）

《地方分權(quán)法》在財(cái)政和行政方面給予了地方政府一定的自主權(quán)，居民也獲得了選舉地方官員的權(quán)利，但這種分權(quán)仍然存在兩個(gè)不足：首先，居民能夠直接參與、具有真正民主意味的活動(dòng)只有政治選舉。議員、市長、省長和區(qū)長人選一經(jīng)確認(rèn)，居民要繼續(xù)參與地方發(fā)展的日常決策依然困難重重。其次，在《地方分權(quán)法》的影響下，與居民利益切身相關(guān)的《土地規(guī)劃》（POS）的編制和審批權(quán)也從中央政府下放至市鎮(zhèn)，但這一規(guī)劃的實(shí)際編制者是地方精英——包括政府官員、技術(shù)專家和由非正式選舉產(chǎn)生的組織代理人（官方協(xié)會(huì)、社團(tuán)等）。這些代理人大多屬于地方上層階級，很難真實(shí)的反映普通居民的意愿。

精英主義的弊端集中體現(xiàn)在2000年以來對“問題街區(qū)”（指在“居民經(jīng)濟(jì)收入、教育程度、失業(yè)率、單親家庭比例、住房條件等”方面存在問題的城市街區(qū)）治理的失敗。地方政府逐漸意識到，民主需要一種更為貼近居民、參與度更高的新形式。

2002年《瓦揚(yáng)法》（loi Vaillant）通過，該法案規(guī)定：“人口超過8萬的市鎮(zhèn)必須設(shè)立社區(qū)議會(huì)，人口在2-8萬之間的市鎮(zhèn)建議設(shè)立”。社區(qū)議會(huì)（Conseil de Quartier）是由政府代表、社團(tuán)代表和居民代表構(gòu)成的混合組織（每個(gè)街區(qū)5-9名不等），市政府負(fù)擔(dān)30％的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，其余由居民和社團(tuán)籌集。由于市議員是法定成員，社區(qū)議會(huì)成為居民向地方政府陳述民情的直通車。社區(qū)議會(huì)以法定形式確立了地方民主的下沉，建立了居民參政議政的互動(dòng)平臺。

法國自第三共和國開始對地方民主進(jìn)行探索。一個(gè)半世紀(jì)的思潮、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、法律制度極為龐雜，這一過程大體可以分為集權(quán)、分權(quán)、地方民主三個(gè)階段，形成了三個(gè)重要特征：

其一，政治權(quán)力的祛魅（désenchantement）。民眾逐漸意識到地方發(fā)展不是政治強(qiáng)人的特權(quán)，而是每個(gè)居民都可以參與的，個(gè)體意見應(yīng)該被重視并得到回應(yīng)。

其二，民主下沉。市民有權(quán)獲得更多的信息甚至擁有部分決策權(quán)，通過倡導(dǎo) 4D形式——授權(quán)（délégation）、去中心化（déconcentration）、分權(quán)（décentralisation）、讓渡（dévolution）——民主不斷向地方下沉，從大區(qū)到省、從城市到社區(qū)，居民與其代理人之間的距離在不斷縮小。

其三，社會(huì)嵌入的加強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)全球化使得地方生活面臨著環(huán)境惡化和健康風(fēng)險(xiǎn)，越來越多的居民去主動(dòng)接近那些影響他們生活質(zhì)量的機(jī)構(gòu)和制度，期望控制地方?jīng)Q策產(chǎn)生的后果。在靠近和參與過程中，更為廣泛的公民群體——包括社會(huì)底層與邊緣人士——也被吸納進(jìn)來。

法國地方民主的內(nèi)涵

經(jīng)過三十年的分權(quán)實(shí)踐，法國的地方民主不再是口號，而是公民享有的真實(shí)權(quán)力，這種權(quán)力包括三方面內(nèi)容：

知情權(quán)

對地方政府管理文件的可查閱（涉密部門除外）一直是法國公民的基本權(quán)力。早在1978年，國家法律就要求各級地方政府設(shè)立“管理文件查閱委員會(huì)”（CADA）來保證公民的知情權(quán)。

在《地方政府法典》（Code général des collectivités territoriales）中也明確規(guī)定：“自然人或法人都有權(quán)現(xiàn)場查閱地方政府管理文件，部分或全部要求復(fù)印市鎮(zhèn)議會(huì)報(bào)告、法令、政府預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表”。當(dāng)然，復(fù)制和傳播上述文件不能以盈利為目的。為了確保查閱人方便使用文件，政府公開文件還必須做好文檔目錄和簡要說明（例如各筆預(yù)算和支出的項(xiàng)目來源等）。

市鎮(zhèn)規(guī)劃和項(xiàng)目開發(fā)的協(xié)商權(quán)

1982 年《地方分權(quán)法》通過以后，市鎮(zhèn)聯(lián)合體（EPCI）獲得了編制區(qū)域規(guī)劃（Schéma Directeur，簡稱SD）的權(quán)力，市鎮(zhèn)獲得了編制和審批土地利用規(guī)劃（Plan d’Occupation des Sols，簡稱POS）的權(quán)力。在這兩項(xiàng)法定規(guī)劃中，后者對地方民主意義重大——因?yàn)榉▏倪x舉制度決定了負(fù)責(zé) POS 編制的市鎮(zhèn)長官是由居民直接選舉產(chǎn)生。

POS編制和審批權(quán)的下放，使得居民能夠通過投票來影響市鎮(zhèn)規(guī)劃的走向，市長和開發(fā)商都必須尊重本地居民的意見。八十年代中期開始，政府又在法定規(guī)劃中加入了協(xié)商規(guī)劃區(qū)（Zone d’Aménagement Concerté，簡稱ZAC）的要求，即任何新建或改造項(xiàng)目在確立方案之前，規(guī)劃部門必須組織居民（特別是房產(chǎn)所有人）、社區(qū)團(tuán)體和所涉及企業(yè)進(jìn)行集體協(xié)商，協(xié)商結(jié)果將作為法律文本成為后一階段建設(shè)的依據(jù)。

隨著公眾參與的呼聲越來越高，1985年國家頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)原則的制定與實(shí)施法》，將公眾參與的范圍擴(kuò)大到法定規(guī)劃的所有層次，并賦予居民參與地方規(guī)劃的三種權(quán)利：申請信息發(fā)布、參加意見征詢和共同決策。

制度保障

2002年的《瓦揚(yáng)法》提出設(shè)置社區(qū)議會(huì)的同時(shí)，還提出“在人口超過5萬的市鎮(zhèn)，當(dāng)申請居民數(shù)超過5名，就必須設(shè)立公共服務(wù)辦公室”，該辦公室負(fù)責(zé)“接待市鎮(zhèn)居民對公共服務(wù)的詢問，收集他們的訴求和建議，并對現(xiàn)有的公共服務(wù)水平進(jìn)行評估”等。

2003年憲法修訂中，地方市鎮(zhèn)又獲得了舉行全民公投的權(quán)利——市鎮(zhèn)公投與憲法公投成為法國憲法承認(rèn)的僅有的兩個(gè)合法公投。當(dāng)然，市鎮(zhèn)居民目前只有投票權(quán)，尚沒有提案權(quán)，后者主要掌握在市鎮(zhèn)議員手中。不過，對于地方政府的決議，憲法為市鎮(zhèn)居民保留了申訴的權(quán)利。

[作者楊辰系同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，殷冰倩系巴黎政治學(xué)院（Sciences Politiques）城市與區(qū)域戰(zhàn)略碩士研究生。原文發(fā)表于《北京規(guī)劃建設(shè)》2018第5期，經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載，有刪減。全文分上、下兩部分，本篇為上篇。]