2025年，“兩新”政策加力擴圍，3月10日，國家發(fā)展改革委相關負責人透露，設施農(nóng)業(yè)新納入支持范圍，正在加快更新改造。

設施農(nóng)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志，也是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要建設任務?！渡虾Ｊ鞋F(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)專項規(guī)劃（2024—2035年）》《上海市設施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升行動方案（2024-2027年）》等文件提出了上海強化科技創(chuàng)新策源和高端示范引領，重點建設現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)引領區(qū)，發(fā)展高科技、高品質、高附加值現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)的目標和要求。

近年來，上海設施農(nóng)業(yè)發(fā)展成效顯著，但仍需解決一些問題和挑戰(zhàn)。在“兩新”政策的助力下，上海需強化設施農(nóng)業(yè)關鍵核心技術創(chuàng)新供給、“開源”“節(jié)流”提升收益、優(yōu)化土地保障路徑、強化部門協(xié)同與政策支持，積極打造全國領先的現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)引領區(qū)，有效積累農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新質生產(chǎn)力的“上海經(jīng)驗”，為全國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展貢獻“上海方案”。

一、上海設施農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)鏈關鍵核心技術與裝備對外依賴依然嚴重

上海堅持科技引領，十年間農(nóng)業(yè)科技進步率達到80.13%，高端智能裝備及自動化控制等設施裝備技術的創(chuàng)新探索也一直走在全國前列。但是產(chǎn)業(yè)鏈上的育種育苗、作物生長控制、溫室生產(chǎn)與農(nóng)機裝備供給等環(huán)節(jié)的關鍵性核心技術與裝備依然存在較強的進口依賴。育種育苗環(huán)節(jié)，設施種植基地的高品質番茄、長季節(jié)栽培彩椒等種子嚴重依賴于荷蘭、法國。作物生長環(huán)節(jié)，種苗的生長模型、監(jiān)測土壤狀況的傳感器大部分采用荷蘭、美國的產(chǎn)品。溫室生產(chǎn)與農(nóng)機裝備供給方面，全套半封閉溫室等高端引領性設備和技術以及管理模式均引自荷蘭。

（二）成本高企與市場競爭力弱的雙重擠壓導致盈利空間有限

成本方面，能源成本偏高、融資難、用工貴、財稅支持政策針對性不足等問題導致上海設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運維成本居高不下。上?，F(xiàn)代化溫室生產(chǎn)的加熱模式以燃燒天然氣為主。由于近來天然氣價格猛漲、上海能源單價遠高于甘肅、寧夏等農(nóng)業(yè)大省、冬季低溫弱光、夏季高溫高濕的氣候特點需要更多能源維持補光、制冷等環(huán)控需求。由于設施農(nóng)業(yè)項目的產(chǎn)銷、成本、市場等信息難以評估，針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施建設的金融產(chǎn)品和服務不足，企業(yè)融資困難。

據(jù)調(diào)研反映，花卉種苗、工廠化食用菌、設施蔬菜等行業(yè)設施農(nóng)業(yè)發(fā)展需要一批懂技術的較為年輕的專業(yè)工人。上海農(nóng)業(yè)領域存在嚴重老齡化和勞動力不足等問題。一些企業(yè)不得不高價從四川省、貴州省以及東三省等地區(qū)雇傭合適的工人。企業(yè)普遍反映，在無政府投資補貼的情況下很難盈利。但是當前政府財政補貼主要支持設施農(nóng)業(yè)基礎性建設，對創(chuàng)新型項目的財政支持力度欠缺。一些關于設施農(nóng)業(yè)的新技術和新品種的試錯成本較高，企業(yè)不敢大規(guī)模投產(chǎn)。亟需政府給予一定財政補貼或稅收優(yōu)惠，降低其運營成本和風險。

收益方面，產(chǎn)品同質化、市場營銷力度不足等問題導致地產(chǎn)產(chǎn)品缺乏市場競爭優(yōu)勢。以設施蔬菜和食用菌為例，采用現(xiàn)代設施裝備的企業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品高度同質化，主要集中在小番茄、黃瓜、草莓、金針菇、真姬菇等少數(shù)幾個品種，導致市場競爭比較激烈且無明顯競爭優(yōu)勢。部分高端設施農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的高品質產(chǎn)品由于品牌宣傳滯后，產(chǎn)品的市場認可度較低，缺乏市場競爭力。

（三）設施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾嚴重制約新建項目開展

為促進上海設施農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展，上海布局打造12個現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)片區(qū)，并出臺《關于加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套“點狀供地”工作的實施意見》等文件，為設施農(nóng)業(yè)項目提供了多元化配置土地資源要素的政策保障。但是設施農(nóng)業(yè)用地仍存在總量不足、政策落地難等瓶頸問題。上海系統(tǒng)內(nèi)備案設施農(nóng)用地僅2.88萬畝，且空間布局較為分散，難以滿足設施農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。12個現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)片區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田占比較高，約占3.6萬畝片區(qū)總面積的20.5%?！包c狀供地”工作由于缺乏具體的操作性實施辦法，實際的用地審批工作面臨無通道、難落地等問題，嚴重影響了各片區(qū)首發(fā)項目進度。

（四）存量設施農(nóng)業(yè)提檔升級的政策支持力度不足

近年來，上海設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體規(guī)模不斷提升，但是高端設施占比仍然較低。截至2022年底，上海市種植設施化總面積已達31.5萬畝，但是連棟塑料溫室面積約2.3萬畝，其他（玻璃）溫室面積約0.23萬畝，占比分別僅為7.3%和0.7%。不少企業(yè)反映了現(xiàn)有設施農(nóng)業(yè)項目亟待擴建、升級改造、發(fā)展新型業(yè)態(tài)等訴求，但是由于不在12個現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)片區(qū)內(nèi)，項目改造升級或擴建缺乏相應的政策支持。例如，有企業(yè)反映，既有項目由于土地“硬約束”被劃為基本農(nóng)田，難以在項目原址擴建或發(fā)展新業(yè)態(tài)，制約了存量設施農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、對策建議

（一）強化關鍵性核心技術創(chuàng)新供給，培育上海設施農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新集成優(yōu)勢

緊扣上海國際科創(chuàng)中心建設、長三角一體化等戰(zhàn)略機遇，聚焦農(nóng)業(yè)領域新質生產(chǎn)力，開展設施農(nóng)業(yè)關鍵核心技術攻關和科創(chuàng)成果應用。

育種育苗環(huán)節(jié)，圍繞生物育種，加大基因編輯、合成生物、分子標記等育種前沿技術和基礎研究投入，加快具有突破性優(yōu)勢的新品種選育推廣和種業(yè)新技術應用。加快現(xiàn)代設施集約化育苗（秧）中心項目建設，加快補齊商品化育苗（秧）短板，滿足水稻、蔬菜設施化種植對高質量健康種苗的需求。

作物生長環(huán)節(jié)，推廣高效移栽與采收、環(huán)境自動調(diào)控、水肥一體化智能控制和作物生長信息監(jiān)測等技術裝備，提升國產(chǎn)替代率。

溫室生產(chǎn)環(huán)節(jié)，開展適合上海本土化溫室的技術攻關研究。例如，對于引進的荷蘭溫室，在種植、運營、銷售等環(huán)節(jié)開展聯(lián)合技術攻關課題，解決適合上海本土溫室的方式方法，尤其是通過攻關解決上海地區(qū)玻璃溫室夏季高溫生產(chǎn)的難題。

農(nóng)機裝備供給環(huán)節(jié)，圍繞農(nóng)機裝備短板需求清單，研制智能農(nóng)業(yè)裝備專用元器件和柔性農(nóng)業(yè)機器人等，提高設施農(nóng)業(yè)機械化和智能化水平。

（二）“節(jié)流”“開源”雙管齊下，穩(wěn)步提升上海設施農(nóng)業(yè)效益

成本方面，一是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、構建能源的集成化管理、利用新技術新材料等方式，降低能源利用成本。借鑒荷蘭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的布局經(jīng)驗，探索不同產(chǎn)業(yè)的跨界融合與技術互補，探索高能耗企業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相結合的布局方案，促進高耗能企業(yè)的余熱利用，降低現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)的能源利用成本。探索綜合利用生物質能、光伏、地源熱泵和水源熱泵等新型清潔能源路徑，圍繞“雙碳”目標，實現(xiàn)片區(qū)化集成化能源管理。通過研發(fā)新型覆蓋材料和建筑結構模塊化，以及主動蓄放熱設備的應用，降低溫室造價和運營成本，同時提高溫室的能源利用效率。

二是構建多元高效的投資與融資渠道。以市場為導向，加強對現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控，做好結構規(guī)劃和調(diào)整工作，制定相關財政扶持政策，創(chuàng)造有利于現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系生存與發(fā)展的資金保障體系。發(fā)揮政府引導和政策導向作用，吸引和鼓勵社會資金投入到現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)發(fā)展中來，構建多元的投資渠道。探索有效解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資困難的途徑舉措，如參考荷蘭經(jīng)驗，構建農(nóng)民合作金融制度，設立擔?；?，給予農(nóng)戶擔保信貸支持，探索設置現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)安全基金，針對上海特有災害風險，提高農(nóng)戶抵抗災害風險能力。

三是加強農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)和引進。充分發(fā)揮政策吸引人才機制，以優(yōu)惠政策吸引和引進農(nóng)業(yè)科技人員，切實提高生活服務保障，如圍繞現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)建設，強化人才公寓、員工宿舍、公共交通等配套設施建設，優(yōu)化農(nóng)業(yè)企業(yè)“營商環(huán)境”，吸引更多人才為現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)發(fā)展服務；發(fā)揮政府優(yōu)勢，組建專家組、攻關組，發(fā)揮市場化手段建立咨詢服務公司，加快培養(yǎng)實操技術人員；加強農(nóng)業(yè)職業(yè)教育培訓（含農(nóng)機和農(nóng)技）和人才團隊建設，提升農(nóng)業(yè)從業(yè)者系統(tǒng)管理水平和農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)能力。

四是調(diào)整和優(yōu)化財政補貼政策。有針對性地加大對現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)相關企業(yè)的補貼力度，例如提高財政對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目（設施農(nóng)業(yè)建設）的支持比例；在設施農(nóng)業(yè)用工和房租方面給予一定政策優(yōu)惠，加大企業(yè)“機器換人”財政補貼；鼓勵和支持企業(yè)對綠色能源的改造和使用，加強對現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)節(jié)能減排建設和科研項目的傾斜力度等。

收益方面，注重特色化、品牌化發(fā)展，提高設施農(nóng)業(yè)附加值。根據(jù)各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)勢，因地制宜科學布局綠色蔬菜、食味稻米、特色瓜果、都市花卉、優(yōu)質畜禽等適宜設施農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造涵蓋生產(chǎn)、加工、流通、科技、服務的特色化全產(chǎn)業(yè)鏈集群。通過多渠道的市場推廣，如展會、媒體合作、電商平臺等，擴大品牌的知名度和影響力。鼓勵組建現(xiàn)代設施產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，聯(lián)合做大做強產(chǎn)業(yè)品牌，避免惡性競爭。

（三）優(yōu)化土地保障路徑，加速推動設施農(nóng)業(yè)新建項目落地

以12個設施農(nóng)業(yè)片區(qū)首發(fā)項目為抓手，加快研究制定永久基本農(nóng)田等保護性空間的調(diào)整優(yōu)化路徑、暫借劃補空間管理辦法和設施農(nóng)業(yè)用地管理辦法，細化設施農(nóng)業(yè)片區(qū)項目建設的操作路徑和辦事指南。抓緊推進國土空間規(guī)劃工作，按需開展全域土地綜合整治實施方案的編制工作，為現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)項目用地騰挪空間。研究建立現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)項目落地的“快速通道”，明確設施農(nóng)用地辦理手續(xù)，切實提高設施農(nóng)業(yè)項目用地備案和審批效率。

（四）強化部門協(xié)同與政策支持，鼓勵存量設施農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)

認真貫徹落實《全國現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)建設規(guī)劃(2023—2030年)》文件精神，并根據(jù)《上海市設施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升行動方案（2024-2027年）》以及《上海市現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)專項規(guī)劃（2024-2035年）》，加快建立上海設施農(nóng)業(yè)優(yōu)勢項目庫制度，做好存量設施農(nóng)業(yè)更新升級意愿摸底工作。研究出臺和落實各種優(yōu)惠政策，堅持以企業(yè)需求為導向，大力開展“一企一策”提檔升級幫促工作，推動存量設施農(nóng)業(yè)項目擴建與升級改造。強化農(nóng)業(yè)與科技、經(jīng)濟、規(guī)資、生態(tài)、水務等多領域、多部門的溝通協(xié)作，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)模式，促進設施農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)。

（作者崔園園系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員）