原創(chuàng) 艾瑪·布萊斯 Dialogue Earth

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撰文 | 艾瑪·布萊斯

什么是《港口國(guó)措施協(xié)定》？它如何在打擊非法捕撈方面發(fā)揮作用？

▲塞拉利昂水域，漁業(yè)監(jiān)督員正在接近一艘西班牙金槍魚(yú)船?！陡劭趪?guó)協(xié)定措施》通過(guò)阻止從事非法捕撈的船只進(jìn)入全球各地的港口，從而打擊非法捕撈活動(dòng)。圖片來(lái)源：? Pierre Gleizes

【編者按】4月16日，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布《港口國(guó)措施協(xié)定》（Port State Measures Agreement, PSMA）在中國(guó)正式生效，成為全球第82個(gè)加入該協(xié)定的國(guó)家。

這不僅是中國(guó)，也是全球打擊非法捕撈的重要進(jìn)展。那么，《港口國(guó)措施協(xié)定》是什么？它由誰(shuí)發(fā)起、如何運(yùn)作？對(duì)話地球曾經(jīng)發(fā)布過(guò)一篇文章，解釋該協(xié)定的背景、運(yùn)行機(jī)制和挑戰(zhàn)。

非法、不報(bào)告和不受管制（IUU）的捕撈活動(dòng)是全球海洋面臨的最大的挑戰(zhàn)之一。IUU船只游離于法律、捕撈配額以及許可證的約束之外。它們往往會(huì)在受保護(hù)水域過(guò)量捕撈特定物種。

據(jù)估計(jì)，IUU捕撈給一些國(guó)家每年造成260億至500億美元的損失，不僅導(dǎo)致魚(yú)類(lèi)資源枯竭，破壞生物多樣性，而且威脅生計(jì)和糧食安全。IUU捕撈經(jīng)常發(fā)生在沿海發(fā)展中國(guó)家。這些國(guó)家缺乏治理能力和資源，無(wú)法有效監(jiān)測(cè)并保護(hù)本國(guó)魚(yú)類(lèi)資源。更廣泛來(lái)說(shuō)，IUU捕撈與虐待勞工、販賣(mài)和奴役人口都有關(guān)系。

為了應(yīng)對(duì)這些威脅，2016年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）針對(duì)IUU捕撈問(wèn)題實(shí)施了首個(gè)具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定，即《港口國(guó)措施協(xié)定》（Agreement on Port State Measures，簡(jiǎn)稱PSMA）。那么該協(xié)定是如何運(yùn)作的？截至目前取得了哪些成效呢？

什么是《港口國(guó)措施協(xié)定》？

絕大多數(shù)被捕撈的海洋魚(yú)類(lèi)都要通過(guò)港口上岸?！陡劭趪?guó)措施協(xié)定》要求締約國(guó)把港口作為對(duì)懸掛外國(guó)國(guó)旗的船只進(jìn)行邊境管制的一種形式。協(xié)定不僅適用于漁船，也適用于在海上轉(zhuǎn)移漁獲物和加油的船只。港口官員根據(jù)協(xié)定，評(píng)估進(jìn)港船只從事非法活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，并決定是否允許其?？?。

《港口國(guó)措施協(xié)定》通過(guò)強(qiáng)化港口管制，原則上把從事IUU活動(dòng)的船只拒之門(mén)外，減緩非法漁獲流入全球市場(chǎng)的速度。港口執(zhí)法也比在公海上巡邏偵查非法捕撈船只更安全、更經(jīng)濟(jì)。背后的理念是，隨著越來(lái)越多國(guó)家加入該協(xié)定，拒絕從事IUU捕撈的船只?？浚祟?lèi)船只就不得不走得更遠(yuǎn)、付出更大的代價(jià)讓漁獲物登陸，直到不再有利可圖，活動(dòng)就停止了。

▲?？吭谌麅?nèi)加爾達(dá)喀爾港的拖網(wǎng)漁船奧列格·奈德諾夫（Oleg Naydenov），這艘懸掛俄羅斯國(guó)旗的漁船因涉嫌非法捕撈被塞內(nèi)加爾當(dāng)局扣留。

《協(xié)定》如何運(yùn)作？

《協(xié)定》規(guī)定了締約國(guó)在船只尋求停靠時(shí)必須采取的一系列最低限度的行動(dòng)，主要集中在預(yù)授權(quán)上——港口必須要求進(jìn)港船只提供信息，例如識(shí)別數(shù)據(jù)、許可證以及此前活動(dòng)的詳細(xì)信息等。

然后港口必須設(shè)法核實(shí)信息，并評(píng)估船只可能從事IUU捕撈活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。如有任何可疑之處，例如來(lái)自其他港口國(guó)的警告，或數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，當(dāng)局應(yīng)拒絕船只進(jìn)港，或僅允許停靠接受檢查，不允許加油或卸載漁獲物。船只被拒絕入境，或在港口發(fā)現(xiàn)IUU證據(jù)，《協(xié)定》要求各國(guó)根據(jù)本國(guó)法律對(duì)該船只采取行動(dòng)，并與其他港口國(guó)共享該船只相關(guān)信息，從而收緊對(duì)海上非法活動(dòng)的管控。

《協(xié)定》如何執(zhí)行？

《港口國(guó)措施協(xié)定》規(guī)定了締約國(guó)拒絕IUU船只進(jìn)港必須至少采取的步驟，并期望各國(guó)“把《協(xié)定》的規(guī)定納入國(guó)家法律，”糧農(nóng)組織全球與區(qū)域漁業(yè)進(jìn)程團(tuán)隊(duì)（Fisheries Global and Regional Processes Team）負(fù)責(zé)人馬修·卡米列里（Matthew Camilleri）解釋說(shuō)。但除此之外，《協(xié)定》的執(zhí)行取決于每個(gè)國(guó)家。一些國(guó)家還加入了規(guī)范公海捕撈活動(dòng)的區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMO）。若RFMO對(duì)港口國(guó)措施有強(qiáng)制要求，則相關(guān)國(guó)家也可能要服從該組織的執(zhí)法要求。

《協(xié)定》效果如何？

締約方定期開(kāi)會(huì)評(píng)估《協(xié)定》有效性?？琢欣镎f(shuō)，在最近的會(huì)議上，近三分之一的國(guó)家報(bào)告稱拒絕過(guò)船只進(jìn)入或使用他們的港口，這給人的感覺(jué)是《協(xié)定》得到了積極應(yīng)用，但其是否真的起到了減少I(mǎi)UU捕撈的作用，確定起來(lái)難度更大。

“簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是我們真的不知道，”皮尤慈善信托基金（Pew Charitable Trusts）的道恩·博爾格·科斯坦齊（Dawn Borg Costanzi）說(shuō)。IUU捕撈本身具有隱蔽性，我們看不到它的真實(shí)規(guī)模，因此很難判斷這些年來(lái)《港口國(guó)措施協(xié)定》是否有效遏制了IUU。目前有些研究正在幫助解決這一問(wèn)題，例如確定哪些船旗國(guó)參與IUU活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)更高，以及IUU船只在哪些港口出現(xiàn)的幾率更高。隨著時(shí)間的推移，這就能揭示實(shí)施《港口國(guó)措施協(xié)定》的地區(qū)IUU捕撈發(fā)生的概率是否相對(duì)較低。

《協(xié)定》面臨哪些挑戰(zhàn)？

《港口國(guó)措施協(xié)定》成功的關(guān)鍵在于能否得到所有締約國(guó)的有效落實(shí)。但六年過(guò)去了，這個(gè)過(guò)程仍在進(jìn)行，而且各國(guó)對(duì)協(xié)定的采納程度也各不相同。落實(shí)協(xié)定需要大量資源、漁業(yè)專業(yè)知識(shí)、以立法和制度方面的能力，這些都因國(guó)而異?！拔覀兛隙ú幌氤霈F(xiàn)堵上個(gè)窟窿、又冒出個(gè)洞的情況，”斯坦福海洋解決方案中心（Stanford Center for Ocean Solutions）副主管伊麗莎白·塞利格（Elizabeth Selig）說(shuō)?！拔覀冋娴南Ｍ麉f(xié)定能夠得到協(xié)調(diào)一致的落實(shí)?！弊尭鄧?guó)家加入該協(xié)定是其有效性的關(guān)鍵：目前締約國(guó)家僅占港口國(guó)數(shù)量的56%。

更根本的層面上，港口國(guó)之間信息交流不夠迅速也阻礙了打擊IUU捕撈的努力，而《協(xié)定》直到最近才全面建立了協(xié)調(diào)機(jī)制。“如果沒(méi)有信息，那么每次有船進(jìn)入港口都要核實(shí)其信息，顯然會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難度，”科斯坦齊說(shuō)。

《協(xié)定》下一步將如何發(fā)展？

為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，《港口國(guó)措施協(xié)定》還推出過(guò)全球信息交換系統(tǒng)（Global Information Exchange System）。該系統(tǒng)是一個(gè)數(shù)字平臺(tái)，匯集了風(fēng)險(xiǎn)船只可供檢索的實(shí)時(shí)信息，卡米列里說(shuō)。該系統(tǒng)旨在促進(jìn)港口國(guó)之間信息的無(wú)縫傳遞，從而使各國(guó)可以協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)IUU活動(dòng)。糧農(nóng)組織還建立了全球能力發(fā)展計(jì)劃（Global Capacity Development Programme），包括為發(fā)展中國(guó)家提供資金以幫助它們實(shí)施《協(xié)定》——重點(diǎn)放在制度能力建設(shè)，以及使國(guó)家政策立法與《協(xié)定》保持一致上。科斯坦齊說(shuō)，這種投資是必要的，《協(xié)定》是針對(duì)IUU捕撈的唯一一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)，如果實(shí)施得當(dāng)，就有解決問(wèn)題的巨大潛力。

然而，IUU捕撈的規(guī)模意味著我們需要不止一個(gè)工具。例如，由于各種原因，各國(guó)可能對(duì)是否批準(zhǔn)該協(xié)定猶豫不決，并且這些國(guó)家也有自己的防止IUU船只靠近的港口措施，塞利格指出。這些可以和《協(xié)定》一起得到支持，從而在全球范圍內(nèi)建立對(duì)非法捕撈的抵制。區(qū)域漁業(yè)管理組織通過(guò)行使自己的權(quán)力，實(shí)行更加嚴(yán)格的管控，也可以使港口國(guó)的措施得到強(qiáng)化。我們需要更多關(guān)于IUU海上捕撈的數(shù)據(jù)，來(lái)確定最需要采取行動(dòng)的熱點(diǎn)地區(qū)。與此同時(shí)，海產(chǎn)品公司可以通過(guò)要求自己的供應(yīng)鏈提高透明度和可追溯性，來(lái)為港口抵制IUU的努力提供助力，塞利格說(shuō)道：

“IUU問(wèn)題非常復(fù)雜，真的需要每個(gè)人都做一些事情才能解決?！?

本文于2022年首發(fā)于對(duì)話地球網(wǎng)站。

■ 艾瑪·布萊斯，自由撰稿人，關(guān)注環(huán)境、自然保護(hù)和氣候變化相關(guān)的議題。

原標(biāo)題：《中國(guó)剛加入的《港口國(guó)措施協(xié)定》如何運(yùn)作？》

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