2025年，上海“全市符合條件且這些年沒(méi)有改造過(guò)的小區(qū)”，基本都將納入改造范圍，實(shí)現(xiàn)“改造全覆蓋”，“計(jì)劃實(shí)施改造1500萬(wàn)平方米”。實(shí)際上，除了“小區(qū)”，在上海郊區(qū)、城鄉(xiāng)之間的老鎮(zhèn)，還有不少上個(gè)世紀(jì)建成、設(shè)施不完善、處于身份灰色狀態(tài)或管理邊緣的老舊住宅。

據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)定義，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）。

撇開(kāi)集體土地上的老舊農(nóng)房，老鎮(zhèn)舊宅還有哪些？它們的使用狀態(tài)和居住者如何？在哪些方面需要公共介入？

2025年3月-4月，澎湃研究所研究員基于對(duì)7個(gè)老鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，并訪談其中5個(gè)老鎮(zhèn)的基層管理者，對(duì)這一問(wèn)題做初步窺探。

“歷史形成”的無(wú)產(chǎn)證樓房，老鎮(zhèn)普遍的存在

在幾乎每一個(gè)未經(jīng)拆遷重建的老鎮(zhèn)街道上，都不難找到從建造風(fēng)格和維護(hù)狀態(tài)顯見(jiàn)“上了年紀(jì)”的多層樓房。二十世紀(jì)八十九十年代，這些不同于周邊低矮房屋的樓房在鎮(zhèn)區(qū)中心、次中心位置拔地而起，往往有“單位”的職工才能買到，住進(jìn)樓房是體面的象征。但今天，這些老舊樓房中的相當(dāng)一部分由于老舊、設(shè)施不完善，且缺乏正式的身份證明——房產(chǎn)證，處于邊緣狀態(tài)。

這就是“歷史形成”的無(wú)產(chǎn)證住宅樓，即當(dāng)時(shí)被允許甚至被支持建設(shè)，但不具有正式身份的樓房，往往包括集資房、供銷社樓房、教師樓房等。

其特點(diǎn)，一是老舊，建造于二十世紀(jì)八十九十年代，至今30年左右房齡；二是不正規(guī)，就當(dāng)前的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)而言，缺乏單套房產(chǎn)證明（有的具有整棟樓房的大產(chǎn)證）；三是不違法，在建造當(dāng)時(shí)沒(méi)有違背相關(guān)法規(guī)政策，甚至是政府或及其機(jī)關(guān)、單位直接參與或支持下形成，但由于各種歷史原因未辦理產(chǎn)證。澎湃研究所研究員故稱之為“半正規(guī)”——即處于正規(guī)和違規(guī)的中間態(tài)。

集資房是老鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證住宅的主要一類。二十世紀(jì)八十九十年代，在福利分房向商品房制度的過(guò)渡時(shí)期，集資房有過(guò)一段建設(shè)高潮。它是改變住宅建設(shè)由國(guó)家和單位包的傳統(tǒng)制度，實(shí)行政府、單位、職工三方共同承擔(dān)建房成本，但是不通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買而直接分配的一種房屋。由于建造時(shí)的出資比例可能存在爭(zhēng)議、當(dāng)時(shí)手續(xù)不全、管理不嚴(yán)格，或二十世紀(jì)90年代后期大量國(guó)企單位改制難以核查、補(bǔ)辦費(fèi)用不菲等原因，相當(dāng)部分集資房未辦理房產(chǎn)證。

2025年3月，浦東新區(qū)新場(chǎng)鎮(zhèn)的坦直老鎮(zhèn)上的一棟集資房。本文圖片均由周燕玲拍攝。

在1990年代國(guó)企改革和市場(chǎng)化浪潮中，還有部分單位房（包括供銷社產(chǎn)權(quán)的）賣給個(gè)人，但有的僅有交易合同，未有辦理產(chǎn)權(quán)證明，有的有大產(chǎn)證但不具有單套房屋產(chǎn)證。

2025年4月，浦東新區(qū)（原南匯）惠南鎮(zhèn)的黃路老鎮(zhèn)上的一棟供銷社居民樓。

在澎湃研究員調(diào)研過(guò)的7個(gè)老市鎮(zhèn)，都存在幾棟此類房齡超過(guò)30年的“歷史形成”的無(wú)產(chǎn)證住宅樓。特別在撤制鎮(zhèn)，商品房小區(qū)寥寥，無(wú)產(chǎn)證樓房反而居多。例如不愿具名的某老鎮(zhèn)社區(qū)書記周透露，在其管轄的老鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)上，共474套住房中，431套為無(wú)產(chǎn)證住房，其中無(wú)產(chǎn)證的集資房、轉(zhuǎn)售個(gè)人的單位房約占其中半數(shù)。

低價(jià)但權(quán)益缺失的“半正規(guī)”居所

老鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證住宅的“半正規(guī)”性使處境和狀態(tài)具有一定的特殊性。

首先，由于產(chǎn)證缺失，這些住宅租售價(jià)格低，成為對(duì)常住本地的所謂“外來(lái)人口”更能負(fù)擔(dān)得起的住所。無(wú)產(chǎn)證就無(wú)法在正規(guī)房產(chǎn)市場(chǎng)里交易，但由于實(shí)際供需市場(chǎng)存在，這些無(wú)產(chǎn)證住宅被大量出租、出售，主要租購(gòu)者是在周邊打工或鎮(zhèn)上工作的“外地人”。

在嘉定區(qū)曹王老鎮(zhèn)，一位操著安徽口音的餐館老板娘一家已在旁邊一個(gè)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)租住了十幾年，據(jù)說(shuō)二居室房租為每月2000元。一位經(jīng)手該小區(qū)的中介告訴澎湃研究所研究員：“（住這里的）以前都是本地人，現(xiàn)在越來(lái)越少，都是我們這種老人，外地人租的多，買的也不少，便宜?。　彼f(shuō)的“便宜”并非虛言，該地的無(wú)產(chǎn)證房一套70平米的二室一廳總價(jià)68萬(wàn)，相比鄰近徐行鎮(zhèn)的商品房低一半。在奉賢區(qū)塘外老鎮(zhèn)也有類似情況：無(wú)產(chǎn)證“集資房”的房?jī)r(jià)是同區(qū)位、同面積，但建造年代更早的“產(chǎn)權(quán)房”的80%左右（如下圖）。

2025年3月，奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)的塘外老鎮(zhèn)的一家房產(chǎn)中介，將“集資房”與“產(chǎn)權(quán)房”分類廣告，不難看出，相近區(qū)位、面積的房屋，集資房（如文化小區(qū)）明顯房?jī)r(jià)低于產(chǎn)權(quán)房（如紫苑小區(qū)），即便前者剛經(jīng)歷改造，且房齡更短。

其次，與低房?jī)r(jià)對(duì)應(yīng)的是，租購(gòu)者無(wú)法獲得所有住房權(quán)益，如辦居住證、子女上學(xué)等。

中國(guó)房產(chǎn)不僅在于居住或投資，還捆綁著一些社會(huì)身份和公共資源。而沒(méi)有房產(chǎn)證，就失去了連接這些身份與資源的主要通路。

在上海，除戶籍之外主要的市民身份資格——居住證申辦的最主要條件是“在滬合法穩(wěn)定住所”，需要提供“房地產(chǎn)權(quán)證明”或“房屋租賃合同登記備案證明”。雖然并非“不合法”居住，但這些都是無(wú)產(chǎn)證房租購(gòu)者無(wú)法提供的。據(jù)2018年《關(guān)于來(lái)滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校實(shí)施意見(jiàn)的通知》，居住證也是外地戶口孩子在滬就讀義務(wù)教育學(xué)校的必須條件。也就是說(shuō)，租購(gòu)無(wú)產(chǎn)權(quán)房，無(wú)法為孩子上學(xué)提供必需的居住證明。申辦戶籍亦同理。

此外，據(jù)房產(chǎn)中介介紹，無(wú)產(chǎn)證舊宅還不能辦理過(guò)戶、更名、貸款。由于這類房產(chǎn)交易未納入正規(guī)房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，存在一定糾紛發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，但合同交易仍受法律保護(hù)，無(wú)礙于實(shí)際居住。如果被動(dòng)遷，政府方也基本會(huì)“追溯它（建造）過(guò)程，參考小產(chǎn)權(quán)房做一部分補(bǔ)償”。根據(jù)最高人民法院的判例表明，無(wú)證房屋并不等于違法建筑，“對(duì)此類未經(jīng)登記的房屋，應(yīng)綜合考慮建造歷史、使用現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃以及有關(guān)用地政策等因素，依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理”。

第三，由于并非違法，老鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證住房也得到居委社區(qū)的“兜底”管理維護(hù)，但在實(shí)踐中投入差別大。

基于屬地原則，所有住宅都已被納入基層管理。不同于城區(qū)的商品房或老公房小區(qū)，老鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證樓房既沒(méi)有維修基金，也無(wú)法成立業(yè)委會(huì)，多數(shù)也不構(gòu)成封閉小區(qū)、被專業(yè)物業(yè)管理。在“政府托底”的管理模式下，居委社區(qū)成為提供最基本管理、維護(hù)的主體。但管理維護(hù)需要財(cái)力、精力投入，基層管理者多感到這類住房帶來(lái)的管理“工作量大”“難度大”“麻煩”。

而且，這些住宅建造時(shí)間早偏老舊，有的還至今未通管道燃?xì)?、配套設(shè)施不完善，身份和公共資源的欠缺更使其邊緣化、破舊、生活不便。

不過(guò)，隨著近年來(lái)上海老舊小區(qū)更新力度加大，個(gè)別老鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證住宅樓，特別是樓棟較多、（準(zhǔn)）小區(qū)形態(tài)的，已受惠于改造項(xiàng)目，面貌煥新。一些困惑居民多年的管道老舊、墻面漏水問(wèn)題，經(jīng)建筑外立面粉刷、污水管道更新改造、平改坡等后得到緩解，部分小區(qū)還引進(jìn)基本物業(yè)管理，或增加社區(qū)服務(wù)和公共設(shè)施、空間。

2025年4月，嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)曹王老鎮(zhèn)上一處無(wú)產(chǎn)證老小區(qū)，尚未接通管道燃?xì)?，小區(qū)里時(shí)有燃?xì)膺\(yùn)送員穿梭；前兩年剛做了外墻粉刷和“平改坡”，并引進(jìn)了平價(jià)的物業(yè)管理。

2025年3月，奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)的塘外老鎮(zhèn)的一處無(wú)產(chǎn)證小區(qū)，近兩年得以修整更新，除了房屋建筑，綠化、公共設(shè)施空間等也得到改善。

消極維護(hù)甚至廢棄的老公房

除了屬個(gè)人所有的無(wú)產(chǎn)證住宅樓因歷史原因處于“失養(yǎng)失修失管”、“設(shè)施不完善”狀態(tài)，幾乎每個(gè)老鎮(zhèn)上都有一些“公家”老宅——比如老公房，其中部分存在破舊、維護(hù)不善，甚至荒廢的現(xiàn)象。

這些老公房大多屬于國(guó)有資產(chǎn)，并由區(qū)房管/資產(chǎn)公司管理，以較低租金租給個(gè)人?，F(xiàn)今其居住者部分為本地老人，部分為轉(zhuǎn)租后的所謂外來(lái)人口。

老鎮(zhèn)公房有的是30-40年前或在單位制年代，原由政府或國(guó)企、事業(yè)單位建造的公有住房；后來(lái)部分公房出售給個(gè)人，但這里指仍未售予個(gè)人、仍處于出租狀態(tài)的住宅。部分此類住宅被迫空置。

例如浦東新區(qū)三墩老鎮(zhèn)上一處建造于二十世紀(jì)70年代的不成套的“小梁薄板樓房”。其社區(qū)管理人員透露，該樓“從住房安全性考慮，已經(jīng)不能住了”，比如“臺(tái)風(fēng)天，家里全進(jìn)水”。同時(shí)“沒(méi)有項(xiàng)目，也沒(méi)有規(guī)劃支撐”翻建，“非常難改造”，“拆也不能拆，動(dòng)也不能動(dòng)”，只能清空居民、空置。

2025年3月，浦東新區(qū)三墩老鎮(zhèn)上一處建造于70年代的“小梁薄板樓房”局部，現(xiàn)已空置。

還有的老宅在20世紀(jì)50年代前即已存在，后收歸國(guó)有，由國(guó)有機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。例如浦東新區(qū)坦直老街上，部分老公房據(jù)說(shuō)“有上百年的歷史”，“有的房屋還是木質(zhì)”。其中不少為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，是舊式老鎮(zhèn)常見(jiàn)的房屋。這些舊宅公房融合在連接成片、鱗次櫛比的老街中。其房屋密度很高，居委管理人員也一直苦惱“安全隱患很大”。據(jù)說(shuō)曾出現(xiàn)過(guò)居民自行翻修公租老宅，但被叫停。

2025年3月，浦東新區(qū)坦直老鎮(zhèn)上的一處老舊公租房。

或二十世紀(jì)90年代后期大量國(guó)企單位改制難以核查、補(bǔ)辦費(fèi)用不菲等原因，相當(dāng)部分集資房未辦理房產(chǎn)證。

上海城區(qū)老舊公房基本成塊分布，已納入小區(qū)管理，并有專項(xiàng)維護(hù)更新甚至原拆原建等積極舉措。與之相比，郊區(qū)老鎮(zhèn)的老公房維護(hù)、利用存在不少薄弱之處。

作為老舊公房的經(jīng)營(yíng)管理方，除非有“上級(jí)項(xiàng)目支持”，政府下屬的房屋管理公司一般沒(méi)有翻修的動(dòng)力，因?yàn)椤靶枰度胭Y金”，但“收益是（幾乎）沒(méi)有的”，還可能遭遇“規(guī)劃”方面的限制和風(fēng)險(xiǎn)。如果有公租房實(shí)在居住不安全，索性任其閑置。

除了缺乏關(guān)注和支持，有的鎮(zhèn)區(qū)老公房分散、與私宅等其他各類房屋混雜、緊挨，這也增加了翻新和維護(hù)難度。

2025年3月，浦東新區(qū)大團(tuán)鎮(zhèn)三墩集鎮(zhèn)上的一處被閑置、廢棄的老公房。

相比尚有人居住并維護(hù)的個(gè)人房屋，此類公有建筑空間很多未得到相應(yīng)維護(hù)、修繕、利用，不僅有損村鎮(zhèn)風(fēng)貌、造成不便，也可能是公共資源的浪費(fèi)。實(shí)際上，老鎮(zhèn)的公共空間一向不足，除了居住和基本生活購(gòu)物之外，大多缺乏用以休憩、運(yùn)動(dòng)、社交等的公共空間。由于公共交通不便，居民依賴自主交通工具，停車空間也十分緊張。

特別在2014年上海實(shí)施“減量化”政策以來(lái)，遠(yuǎn)郊很多老鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)約束更趨嚴(yán)格。

2020年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)啟了全國(guó)近年老舊小區(qū)改造更新。更早，上海于2017年印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》，也關(guān)注到老舊住宅更新問(wèn)題。

如今，在上海城區(qū)之外的“鎮(zhèn)”區(qū)還存有大量“建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全”的老舊住宅，這些供給廉價(jià)居所的老舊住宅，在客觀上具有增強(qiáng)上海城市包容性、運(yùn)作韌性的功能。如無(wú)法“大拆大建”，是否可以通過(guò)老舊小區(qū)項(xiàng)目的逐步覆蓋、或局部微更新等，較低成本地實(shí)現(xiàn)改善人民居住生活的目標(biāo)。

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