【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會(huì)與澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第56篇。近日，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問題研究院中歐關(guān)系研究中心和上海歐洲學(xué)會(huì)共同舉行了《歐洲對(duì)華政策報(bào)告（2024）》和《歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策（2024）》發(fā)布會(huì)暨中歐關(guān)系研討會(huì)。

《歐洲對(duì)華政策報(bào)告》認(rèn)為，特朗普重返白宮促使歐洲尋求戰(zhàn)略自主，可能有助于緩解中歐緊張。2025年值中歐建交50周年，雙方或深化合作契機(jī)，在氣變、多邊主義等領(lǐng)域展開合作。《歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策》指出，特朗普再次執(zhí)政可能加劇跨大西洋同盟摩擦，促使歐盟進(jìn)一步拓展多元化外交。

5月6日，國(guó)家主席習(xí)近平同歐洲理事會(huì)主席科斯塔、歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩互致賀電，熱烈慶祝中國(guó)和歐盟建交50周年。此后，中歐進(jìn)入高頻互動(dòng)時(shí)間，在北京舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會(huì)、中國(guó)駐歐盟使團(tuán)也舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會(huì)、歐盟駐華代表團(tuán)在京就歐中關(guān)系50年舉辦論壇。今年中歐還將有一系列重要議程：7月即將舉行歐盟-中國(guó)峰會(huì)；雙方將舉行戰(zhàn)略、經(jīng)貿(mào)、綠色、數(shù)字等高層對(duì)話；舉辦4場(chǎng)慶祝建交的高規(guī)格招待會(huì)等。

2024年歐盟及歐洲國(guó)家忙于內(nèi)部選舉、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)低迷和俄烏沖突，中歐關(guān)系趨于緩和，但也缺少重大戰(zhàn)略性合作，今年在慶祝建交50周年的氛圍下，中歐存在哪些拓展和深化合作的關(guān)鍵窗口？澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）獲授權(quán)選刊兩份報(bào)告中的部分篇章，以期回答這個(gè)問題。兩份報(bào)告全文可點(diǎn)擊文末鏈接下載。

2024年歐盟對(duì)華戰(zhàn)略與上一年相比，呈現(xiàn)出高層互動(dòng)減少、貿(mào)易摩擦升級(jí)、談判頻繁但進(jìn)展遲緩等發(fā)展態(tài)勢(shì)。尤其是與歐盟各成員國(guó)同中國(guó)之間頻繁熱絡(luò)的外交互動(dòng)相比較，歐盟層面的上述特征更為顯著。一方面，以馮德萊恩為首的上一屆歐委會(huì)對(duì)華戰(zhàn)略側(cè)重防范和遏制的基調(diào)并沒有在任期的最后一年中有所減緩。對(duì)華電動(dòng)汽車加征反補(bǔ)貼稅的最終決定成為這種基調(diào)的典型表現(xiàn)。上任僅半年的新一屆歐洲議會(huì)延續(xù)既往路線，圍繞涉華議題嚴(yán)重歪曲、無端指責(zé)、粗暴干涉的立場(chǎng)依然如故。

但另一方面，荷蘭、德國(guó)、意大利、西班牙、波蘭、匈牙利、斯洛伐克、芬蘭等多個(gè)歐盟成員國(guó)政府首腦接踵訪華，雙邊會(huì)晤成果豐碩。中歐關(guān)系呈現(xiàn)出在不同層次上“多速發(fā)展”的節(jié)奏。2025年，美國(guó)總統(tǒng)特朗普再次步入國(guó)際政治舞臺(tái)中心，世界經(jīng)濟(jì)、大國(guó)關(guān)系及地區(qū)沖突前景難測(cè)。在充滿變數(shù)的時(shí)代背景下，歐盟對(duì)華戰(zhàn)略或?qū)⒃谥袣W建交50周年這一重要的歷史年份內(nèi)以“低開高走”的方式展開。

一、2024年歐盟對(duì)華戰(zhàn)略的主要特點(diǎn)

首先，高層互動(dòng)減少。在2024年內(nèi)，中歐之間年度性的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)并未舉行。同時(shí)，中方最高領(lǐng)導(dǎo)人國(guó)家主席習(xí)近平未在任何國(guó)際多邊場(chǎng)合與歐洲理事會(huì)主席米歇爾會(huì)面，與歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩也是通過訪法期間應(yīng)邀參加中法歐領(lǐng)導(dǎo)人三方會(huì)晤得以實(shí)現(xiàn)。換言之，中方最高領(lǐng)導(dǎo)人與即將離任的歐盟最高領(lǐng)導(dǎo)人之間在2024年內(nèi)沒有開啟任何雙邊會(huì)晤，這與2023年內(nèi)雙方曾通過多邊和雙邊等形式多次會(huì)晤的情況形成鮮明反差。

其次，經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級(jí)，談判頻繁但進(jìn)展緩慢。歐盟對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車加征關(guān)稅一事醞釀已久。2023年10月4日，歐盟委員會(huì)對(duì)進(jìn)口自中國(guó)的電動(dòng)汽車發(fā)起了反補(bǔ)貼調(diào)查。2024年7月17日，歐盟委員會(huì)就征收關(guān)稅的提議進(jìn)行首輪不具約束力的咨詢投票。2024年10月4日，歐盟通過投票，最終確定對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車征收為期五年、高達(dá)45%的反補(bǔ)貼稅。雙方在經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域的摩擦，并不僅僅局限于電動(dòng)汽車領(lǐng)域。

2025年4月10日，江蘇連云港，在中哈（連云港）物流合作基地，大型機(jī)械正往中歐班列裝載集裝箱。視覺中國(guó) 圖

2024年7月10日，商務(wù)部應(yīng)中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)申請(qǐng)，決定就歐盟依據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》（FSR）及其實(shí)施細(xì)則對(duì)中國(guó)企業(yè)調(diào)查中采取的相關(guān)做法進(jìn)行貿(mào)易投資壁壘調(diào)查。調(diào)查顯示，歐盟的FSR調(diào)查讓中國(guó)企業(yè)遭受了直接和間接的經(jīng)濟(jì)損失。其中，中企被迫放棄的投標(biāo)項(xiàng)目?jī)r(jià)值約76億元人民幣，而其他受影響的項(xiàng)目?jī)r(jià)值超過80億元人民幣。除此之外，相關(guān)企業(yè)因FSR調(diào)查遭受的投標(biāo)保函損失、賠償費(fèi)用、額外支出的合規(guī)費(fèi)用等合計(jì)超過億元人民幣。因此，在2025年1月，商務(wù)部認(rèn)定，歐盟做法構(gòu)成貿(mào)易投資壁壘。另外，中方在2024年內(nèi)還對(duì)歐盟白蘭地實(shí)施臨時(shí)反傾銷措施，并對(duì)歐盟豬肉、豬副產(chǎn)品、乳制品等發(fā)起反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查。

在中歐經(jīng)貿(mào)摩擦陷入升級(jí)漩渦的同時(shí)，中歐相關(guān)部門官員與技術(shù)團(tuán)隊(duì)一直保持著不間斷的磋商談判，但進(jìn)展遲緩。例如，在歐盟最終正式投票前，中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)王文濤于2024年9月中旬訪問歐盟總部，與歐委會(huì)執(zhí)行副主席兼貿(mào)易委員東布羅夫斯基斯就歐盟對(duì)華電動(dòng)汽車反補(bǔ)貼案進(jìn)行全面、深入、建設(shè)性的磋商。 隨后，雙方技術(shù)團(tuán)隊(duì)就價(jià)格承諾方案進(jìn)行了密集磋商。但是，盡管在一些方面取得積極進(jìn)展，但在事關(guān)中歐業(yè)界核心關(guān)切的問題上仍存重大分歧。歐盟于去年10月最終投票決定征稅后，表示將與中方繼續(xù)努力尋找與世貿(mào)組織兼容的替代解決方案。王文濤于2024年10月25日應(yīng)約與東布羅夫斯基斯視頻會(huì)談，明確繼續(xù)將價(jià)格承諾作為本案的解決途徑，并立即啟動(dòng)了下一階段磋商；11月2日至7日，中歐技術(shù)團(tuán)隊(duì)在北京又進(jìn)行了五輪磋商，就歐盟對(duì)華電動(dòng)汽車反補(bǔ)貼案價(jià)格承諾方案的具體內(nèi)容進(jìn)行了深入交流，雙方約定將繼續(xù)以視頻或其他方式進(jìn)行磋商。從雙方發(fā)布的新聞稿來看，雙方的分歧依然很大，距離都能接受的解決方案仍相去甚遠(yuǎn)。

再者，歐盟將中國(guó)視為俄烏沖突中“俄羅斯支持者”的敘事方式愈演愈烈，并轉(zhuǎn)化為具體制裁舉措，成為惡化中歐關(guān)系的又一重大原因。2024年6月24日，歐盟宣布對(duì)俄羅斯進(jìn)行第14輪制裁，將61家企業(yè)列入制裁名單，其中波及19家中國(guó)企業(yè)。歐盟聲稱，這些企業(yè)“支持俄羅斯軍工綜合體”，向俄羅斯銷售了可用于“增強(qiáng)俄羅斯國(guó)防和安全部門的產(chǎn)品和技術(shù)”；12月16日，歐盟宣布第15輪對(duì)俄制裁方案，首度將4家供應(yīng)俄羅斯無人機(jī)和微電子零組件的中國(guó)企業(yè)及一名個(gè)人列入“全面制裁”清單。

此外，新一屆歐洲議會(huì)大有延續(xù)既往對(duì)華路線的態(tài)勢(shì)，短短半年內(nèi)給中歐關(guān)系增添各種雜音噪聲。第十屆歐洲議會(huì)上臺(tái)僅半年已經(jīng)頻頻通過多項(xiàng)涉華決議，開啟了一系列粗暴干涉中國(guó)主權(quán)內(nèi)政，破壞中歐關(guān)系的行徑。新一屆歐洲議會(huì)產(chǎn)生后，其下設(shè)的對(duì)華關(guān)系代表團(tuán)（D-CN）于2024年10月3日舉行了創(chuàng)立大會(huì)，選舉產(chǎn)生了代表團(tuán)主席、副主席及工作組成員。2024年10月10日，歐洲議會(huì)通過緊急決議，指責(zé)中國(guó)政府在新疆、西藏、香港、澳門和內(nèi)地“侵犯人權(quán)”，呼吁歐盟和成員國(guó)采取更多制裁措施。2024年10月24日，歐洲議會(huì)通過涉臺(tái)決議，惡意歪曲聯(lián)合國(guó)第2758號(hào)決議，指責(zé)中方在臺(tái)海周邊進(jìn)行持續(xù)軍事挑釁，并對(duì)臺(tái)灣不參與國(guó)際組織表達(dá)關(guān)切；11月28日歐洲議會(huì)通過錯(cuò)誤涉港決議，公然干預(yù)香港國(guó)安案件審理，抹黑香港國(guó)安法和國(guó)安條例，詆毀香港法治和人權(quán)狀況，叫囂對(duì)港制裁打壓，威脅取消香港特殊關(guān)稅待遇；12月17日，歐洲議會(huì)發(fā)起了關(guān)于TikTok等社交媒體傳播虛假錯(cuò)誤信息威脅歐洲選舉主權(quán)的討論。

2024年6月5日，浙江省金華市金東區(qū)華東國(guó)際聯(lián)運(yùn)港，海關(guān)人員正在海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所對(duì)中歐班列集裝箱進(jìn)行監(jiān)管。視覺中國(guó) 圖

二、影響2024年歐盟對(duì)華戰(zhàn)略的主要因素

首先，歐盟方面忙于換屆選舉是造成高層互動(dòng)減少的表層原因。2024年可謂是歐洲大選年。新一屆歐洲議會(huì)選舉在6月上旬舉行，在選舉結(jié)果的基礎(chǔ)上，新一屆歐委會(huì)主席和歐委會(huì)成員先后得到提名，并獲得議會(huì)審批通過。從上屆歐委會(huì)主席馮德萊恩于2024年2月19日宣布尋求第二個(gè)五年任期，到6月6日歐洲議會(huì)選舉正式開始，再到12月1日新一屆歐委會(huì)正式上任，歐盟幾乎全年都處于圍繞選舉和任命展開的忙碌中。尤其是尋求連任的馮德萊恩，為了籌備競(jìng)選缺席了多場(chǎng)重要的國(guó)際多邊會(huì)議，甚至包括北約2024年華盛頓峰會(huì)。歐方也坦言，2024年內(nèi)未能舉行第25次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤主要原因正在于此。

其次，對(duì)未來美歐關(guān)系和地區(qū)沖突前景的焦慮嚴(yán)重分散歐盟對(duì)華戰(zhàn)略的關(guān)注度。2024年11月舉行的美國(guó)選舉時(shí)刻牽動(dòng)歐洲盟友的神經(jīng)。為了預(yù)防特朗普當(dāng)選后的一系列政策轉(zhuǎn)向會(huì)給跨大西洋關(guān)系、歐洲安全架構(gòu)，以及俄烏沖突的未來前景帶來巨大的變數(shù)，歐盟全年在外交領(lǐng)域以鞏固對(duì)烏克蘭的支持為首要任務(wù)。例如，2024年2月，歐盟不僅在歐盟領(lǐng)導(dǎo)人緊急峰會(huì)上艱難說服匈牙利，就未來4年向?yàn)蹩颂m提供500億歐元援助達(dá)成一致，還通過米歇爾之口喊話，希望美國(guó)國(guó)會(huì)盡快跟上，批準(zhǔn)對(duì)烏克蘭的援助；4月，美國(guó)國(guó)會(huì)最終批準(zhǔn)了用于援助烏克蘭的610億美元額外資金后，歐美之間又圍繞是否沒收俄羅斯海外資產(chǎn)用以“補(bǔ)貼”烏克蘭展開博弈，最終決定將俄羅斯凍結(jié)資產(chǎn)的利息作為擔(dān)保，向?yàn)蹩颂m提供500億美元貸款。2024年6月27日，歐盟與烏克蘭簽署聯(lián)合安全協(xié)議，承諾將在武器交付、軍事訓(xùn)練等9個(gè)領(lǐng)域向?yàn)蹩颂m提供支持。2024全年內(nèi)，歐盟對(duì)俄羅斯發(fā)起了第13、14和15次制裁，并突破性地決定將被凍結(jié)的俄羅斯海外資產(chǎn)收益交給烏克蘭。

再者，俄烏沖突依然是歐盟方面對(duì)華認(rèn)知偏差加劇、對(duì)華態(tài)度持續(xù)惡化的深層原因之一。俄烏沖突在2024年進(jìn)入第三個(gè)年頭，延續(xù)陣地消耗、深度膠著的態(tài)勢(shì)。歐盟及部分西方國(guó)家面對(duì)“打又打不贏，停又停不了”的戰(zhàn)事困境，將中國(guó)作為“替罪羊”的情緒不斷發(fā)酵。例如，愛沙尼亞前總理卡婭·卡拉斯出任新一屆歐盟外交政策與安全事務(wù)高級(jí)代表，在面對(duì)歐洲議會(huì)的聽證會(huì)上，她揚(yáng)言要讓中國(guó)為“支持俄羅斯”付出“更大代價(jià)”，甚至威脅對(duì)華制裁。這樣的對(duì)華態(tài)度也加劇了中歐關(guān)系的疏離。

此外，歐盟及主要成員國(guó)對(duì)歐洲競(jìng)爭(zhēng)力衰落的強(qiáng)烈共識(shí)，構(gòu)成歐方加劇對(duì)華的防范和遏制心態(tài)又一內(nèi)在動(dòng)力。2024年9月，歐委會(huì)委托前歐洲央行行長(zhǎng)德拉吉組織撰寫的研究報(bào)告《歐洲競(jìng)爭(zhēng)力的未來》正式發(fā)布。2024年11月27日，再次當(dāng)選的歐委會(huì)主席馮德萊恩在面向歐洲議會(huì)的發(fā)言中表示將啟動(dòng)“競(jìng)爭(zhēng)力指南”（Competitiveness Compass）倡議，以德拉吉報(bào)告中提到的三大支柱作為主要內(nèi)容。中國(guó)不斷上升的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能和科技水平，是促使歐盟及主要成員國(guó)認(rèn)識(shí)到自身競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)衰落的主要原因之一。因此，中國(guó)自然也成為了以“競(jìng)爭(zhēng)力指南”倡議為核心的歐盟提升競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略的主要“假想敵”之一。和頗具爭(zhēng)議的歐盟產(chǎn)業(yè)政策相比，以“反傾銷”“反補(bǔ)貼”為借口，限制以電動(dòng)汽車為首的中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入歐洲市場(chǎng)，這樣的政策手段對(duì)于歐洲傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的保護(hù)短期內(nèi)更為有效，但對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系、科技合作和人文交流而言無疑相當(dāng)不利。

三、2025年歐盟對(duì)華戰(zhàn)略展望

2025年是中歐建交50周年的重要年份，也是特朗普第二次出任美國(guó)總統(tǒng)、大幅調(diào)整美國(guó)內(nèi)政外交，對(duì)國(guó)際秩序構(gòu)成深刻影響的一年。但是，歐盟會(huì)否在此時(shí)代背景下，充分利用好這一重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略的方向和基調(diào)，讓這一重要的雙邊關(guān)系不僅成為互利共贏的新型大國(guó)關(guān)系典范，更成為在國(guó)際舞臺(tái)上對(duì)抗單邊主義和狹隘民族主義的合力，值得密切觀察。

首先，美國(guó)狹隘民族主義和單邊主義戰(zhàn)略的強(qiáng)勢(shì)回歸可能促使歐方調(diào)整對(duì)華立場(chǎng)，采取更加緩和與合作的態(tài)度。在1月20日召開的達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上，馮德萊恩在其主題演講中，14次提到中國(guó)，并表示“必須與中國(guó)進(jìn)行建設(shè)性接觸，找到符合我們共同利益的解決方案”，2025年是“一個(gè)與中國(guó)接觸并深化兩國(guó)關(guān)系的機(jī)會(huì)，在可能的情況下，甚至可以擴(kuò)大我們的貿(mào)易和投資關(guān)系”。上述表態(tài)發(fā)表在特朗普宣誓就職當(dāng)天，被視為是歐盟對(duì)華戰(zhàn)略可能出現(xiàn)緩和的積極信號(hào)。但同時(shí)，歐盟于2025年年初宣布的“競(jìng)爭(zhēng)力指南”倡議也可能以“提升競(jìng)爭(zhēng)力”為口號(hào)行“保護(hù)主義”之實(shí)，對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)與投資關(guān)系造成不利影響。

其次，特朗普上臺(tái)后引發(fā)的俄烏沖突前景之變對(duì)中歐關(guān)系的影響復(fù)雜微妙。短期內(nèi)，歐方拉住中方積極參與烏克蘭問題政治解決的訴求大幅上升。歐方尤為擔(dān)心美俄繞開自己直接進(jìn)行談判，達(dá)成不利于歐洲的政治安排。因此，寄希望于抓住中國(guó)，確保自己的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)。中長(zhǎng)期內(nèi)，中方參與烏克蘭戰(zhàn)后重建的必要性不言而喻。在2024年7月4日的烏克蘭重建國(guó)際會(huì)議上，烏克蘭總理什梅加爾表示，烏克蘭的直接基礎(chǔ)設(shè)施損失超過 1000 億美元。烏方總計(jì)需要重建資金約7500億美元，約合人民幣5.03萬億元。如此龐大的烏克蘭經(jīng)濟(jì)復(fù)興與重建計(jì)劃，必然繞不開中國(guó)的援助。耐人尋味的是，在2024年12月的歐盟-西巴爾干峰會(huì)上，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人決定，在聲明中排除對(duì)中國(guó)的批評(píng)，僅將指責(zé)的矛頭指向伊朗和朝鮮，也透露出對(duì)華就俄烏沖突指責(zé)降調(diào)的信號(hào)。

再者，“特朗普2.0”引發(fā)的全球治理之變將給中歐攜手推進(jìn)國(guó)際多邊合作提供有利條件。特朗普上臺(tái)伊始，就宣布再次退出世衛(wèi)組織。特朗普再掀“退群”浪潮，將導(dǎo)致國(guó)際多邊機(jī)制出現(xiàn)巨大的資金缺口，迫使歐盟及其成員國(guó)承擔(dān)更大國(guó)際責(zé)任。同時(shí)，特朗普政府支持石油、天然氣等傳統(tǒng)能源的開發(fā)使用。這將嚴(yán)重放緩全球應(yīng)對(duì)氣候變化的速度，導(dǎo)致減排目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。損害歐盟在氣變問題上發(fā)揮國(guó)際引領(lǐng)作用的雄心。在此背景下，歐盟與中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上聯(lián)手維護(hù)多邊主義，應(yīng)對(duì)氣變議題，推進(jìn)綠色、數(shù)字和人工智能領(lǐng)域全球標(biāo)準(zhǔn)制訂的迫切性上升。這將為中歐關(guān)系創(chuàng)造更大的合作空間，也有望為其他存在分歧領(lǐng)域的協(xié)商談判提供助推力。

（龍靜，上海國(guó)際問題研究院歐洲研究中心副主任。本文原標(biāo)題為,《2024年歐盟對(duì)華政策》）

《歐洲對(duì)華政策報(bào)告（2024）》

《歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策（2024）》