農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開農(nóng)業(yè)設(shè)施、道路，特別是在推動(dòng)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，“將先進(jìn)技術(shù)、現(xiàn)代裝備、管理理念等引入農(nóng)業(yè)，將基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋”的新階段。

2025年3月-5月，澎湃研究所研究員在上海郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)存在一些農(nóng)業(yè)設(shè)施存放、農(nóng)村道路現(xiàn)狀無(wú)法滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活需求的現(xiàn)象。基于對(duì)5個(gè)村干部、3個(gè)鎮(zhèn)城建口的基層管理者和1位學(xué)者的訪談，及現(xiàn)場(chǎng)走訪，本文初步揭示、剖析這一現(xiàn)象。

存放農(nóng)用設(shè)施的工具棚，該不該存在？

田間窩棚是指農(nóng)民為存放農(nóng)作物、農(nóng)具、設(shè)施等而建設(shè)的簡(jiǎn)易棚屋。

早前，田間窩棚有農(nóng)戶（特別是外來(lái)務(wù)農(nóng)者）居住，除了占用耕地，也違規(guī)使用水電等。2012年開始，上海陸續(xù)開始“整治田間窩棚”。2014年，上海農(nóng)委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市田間窩棚整治工作的意見》，以“塑造與上海國(guó)際大都市地位相匹配的美麗鄉(xiāng)村形象”等。

近年來(lái)，由于土地分類管理、土地使用監(jiān)管力度趨嚴(yán)，住人的以及在耕地上隨意搭建的田間窩棚已大量減少。考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)確實(shí)需要存放農(nóng)具、設(shè)施設(shè)備及物料的空間，基層政府盡可能在“整治田間窩棚”和允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施工具正常存放和使用之間，尋求解決方案和平衡。

上海某鎮(zhèn)農(nóng)辦主任介紹：“如果（為了）放農(nóng)具、肥料，在田埂邊上、路邊，或者草地、林地、園地，只要不是耕地，切用一小塊搭一個(gè)小棚存放，是不會(huì)出什么問(wèn)題的。但在永農(nóng)（永久基本農(nóng)田）上搭一個(gè)平方米以上就是違法用地了?！边@多為農(nóng)民散戶搭建的非占用耕地的“小窩棚”。

而若涉及農(nóng)民合作社等的較大規(guī)模農(nóng)業(yè)設(shè)施存放需求，可使用申請(qǐng)備案“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”這一政策通道。2019年，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，2025年上海又新發(fā)布了一版《關(guān)于優(yōu)化本市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)工作的通知》。所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”就是專門用來(lái)建設(shè)一些建筑，以存放、或運(yùn)作那些“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施”的。

然而在實(shí)行過(guò)程中“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”申請(qǐng)政策，對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)也有不便處。一是有時(shí)會(huì)面臨“停辦”。澎湃研究所研究員調(diào)研的5個(gè)村分布在上海2個(gè)區(qū)，這兩個(gè)區(qū)均由于各自區(qū)內(nèi)有關(guān)權(quán)責(zé)分工、流程調(diào)整，或規(guī)劃等原因，導(dǎo)致該政策分別在近年不同的時(shí)段暫停執(zhí)行。

二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地建設(shè)要求高，成本大。另一個(gè)鎮(zhèn)的規(guī)建辦主任說(shuō)，“正兒八經(jīng)的設(shè)施農(nóng)用地，可能涉及一兩千平方用地，實(shí)施這樣的一個(gè)項(xiàng)目，要投入大量資金，按照消防、安全等規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建筑……不是所有的合作社、大戶都能承擔(dān)的?！?/p>

上海遠(yuǎn)郊某村一農(nóng)民合作社就遇到了這樣的問(wèn)題。據(jù)該村村委書記介紹，該合作社下經(jīng)營(yíng)有600多畝地，自2017年承包后，逐漸添置了插秧機(jī)、播種機(jī)等的機(jī)器設(shè)備，還購(gòu)買了無(wú)人機(jī)噴灑肥料和農(nóng)藥，有的器械購(gòu)置還得到政府補(bǔ)貼。2023年，該合作社在臨近耕地上搭建了幾十平方米的棚屋，用來(lái)存放農(nóng)機(jī)農(nóng)具，因?yàn)樘碇枚嗔耍皷|西貴，外面風(fēng)吹日曬雨淋容易老化，心疼的”。但此后，數(shù)次被“衛(wèi)片”（即衛(wèi)星在全國(guó)范圍內(nèi)拍攝的土地照片）拍到，要求查核整改。

2025年5月，上海郊區(qū)某村一農(nóng)民合作社存放農(nóng)具農(nóng)機(jī)的棚屋。本文圖片均由周燕玲攝

上述棚屋內(nèi)置放的農(nóng)機(jī)、農(nóng)具。

該村的村干部對(duì)這個(gè)合作社的棚屋表示理解，也嘗試過(guò)其他辦法，包括尋求“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”申請(qǐng)政策通道，但被告知區(qū)里該政策“停了”。即便政策恢復(fù)，也不知道合作社會(huì)否、能否承擔(dān)相應(yīng)規(guī)范化建筑資金。

澎湃研究所研究員還就此案例詢問(wèn)其他區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)規(guī)建管理人員，在該基層管理者看來(lái)，這屬于“工具棚”，“不違法違規(guī)”，應(yīng)允許存在，因?yàn)槊娣e小也不需要走“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”備案。但大家都無(wú)法解決該工具棚正式、合法性問(wèn)題，衛(wèi)片會(huì)一直拍到，被作為疑似違規(guī)用地現(xiàn)象，派發(fā)到基層要求核查處理。

村道過(guò)窄，有礙生產(chǎn)生活，拓寬難

俗話說(shuō)，“要致富、先修路”。道路的通達(dá)程度對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和人民生活非常重要，特別是在四輪汽車大量普及的今天，對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)也是如此。

農(nóng)村公路，標(biāo)準(zhǔn)偏低、路幅偏窄，大部分路面寬度只有3.5米，難以會(huì)車。在國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)體系之外的農(nóng)村道路（農(nóng)村范圍內(nèi)用于村間、田間道路交通運(yùn)輸?shù)牡缆罚┐嬖诘?a >問(wèn)題則更加明顯。

澎湃研究所研究員在農(nóng)村走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，大量農(nóng)村道路路面寬度為2米左右，有的不及2米，不僅難以會(huì)車，連一輛車的通行都要“很小心”。

2025年5月，上海郊區(qū)某村的村道，其寬幅與路邊停放的小汽車基本相當(dāng)。

農(nóng)村道路狹窄已經(jīng)造成村民生活不便。在一個(gè)郊區(qū)某村，村委書記告訴澎湃研究所研究員，有一戶人家門口的村道，最窄處不及2米，因?yàn)閾?dān)心年邁的老人生病，“路太窄，120車都進(jìn)不來(lái)”，在村委的協(xié)調(diào)下，將門口村道拓寬了約30-40cm。但其后，該拓寬部分被“衛(wèi)片拍下”，認(rèn)為這涉嫌非法占用耕地，要求整改。村委只得挖掉道路拓寬部分，改填土石，以滿足整改要求，同時(shí)也能勉強(qiáng)行車（如下圖所示）。

2025年5月，上海郊區(qū)某村，黃色硬化道路為村道，最窄處不及2米。

村道問(wèn)題也易引發(fā)基層矛盾。另一個(gè)村的村委書記說(shuō)起他親歷的一件事。一村民將一處村道擴(kuò)寬“幾平方米”，以便這條僅夠單行的路能夠在某段“會(huì)車”，但被“衛(wèi)片”拍下。上級(jí)部門要求村委拆除。村委趕往處理，卻被“老百姓圍住，不讓動(dòng)”。

村道拓寬難，除了資金、標(biāo)準(zhǔn)等難點(diǎn)外，還至少面臨兩個(gè)限制：

第一，村道拓寬不得占用耕地。自然資源部2021年發(fā)布的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》明確：對(duì)占用永久基本農(nóng)田（即“永農(nóng)”）建設(shè)農(nóng)村道路的，判定為“非糧化違法違規(guī)用地”；同時(shí)，嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路建設(shè)用地使用一般耕地，確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，要求落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。這也是前述案例擴(kuò)寬村路被拍“衛(wèi)片”的政策依據(jù)。

第二，村道拓寬缺乏規(guī)劃依據(jù)。有的農(nóng)村道路兩邊不涉及耕地或永久基本農(nóng)田，但其拓寬缺乏合法流程支持，即便申請(qǐng)也難以獲批，存在政策空白。據(jù)前述鎮(zhèn)農(nóng)辦主任介紹，所有的建設(shè)項(xiàng)目（包括道路）須以規(guī)劃為依據(jù)和前提，而農(nóng)村原本就沒有規(guī)劃道路，除非有“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”之類的項(xiàng)目提供規(guī)劃，但這類項(xiàng)目不是普遍的。

電子化行政下如何實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)

上述農(nóng)用設(shè)施棚和村道，都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本設(shè)施，同時(shí)也是近年國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村趨緊的規(guī)劃使用和管制（特別是“衛(wèi)片執(zhí)法”）過(guò)程中，較多引發(fā)糾紛和爭(zhēng)議的領(lǐng)域。

衛(wèi)片執(zhí)法，指通過(guò)衛(wèi)星遙感等技術(shù)可以將一個(gè)地區(qū)的土地、礦產(chǎn)利用情況形成衛(wèi)片，將該地區(qū)同一地域前后兩個(gè)不同時(shí)期的衛(wèi)片進(jìn)行疊加對(duì)比后，反映出該地區(qū)土地、礦產(chǎn)利用變化情況，對(duì)發(fā)生變化的地塊逐一進(jìn)行核查，重點(diǎn)是檢查新增建設(shè)用地/礦情況，發(fā)現(xiàn)和查處違法用地/礦，督促整改查處，對(duì)違法用地嚴(yán)重的市、縣開展約談、問(wèn)責(zé)等。

近年來(lái)，由于“糧食安全”的重要性不斷升級(jí)，也因隨技術(shù)力量的豐富和完善，中央利用“衛(wèi)片執(zhí)法”手段直接且強(qiáng)勢(shì)地介入到農(nóng)村日常生產(chǎn)生活，且還在不斷強(qiáng)化。正如上海一遠(yuǎn)郊村委書記發(fā)現(xiàn)的，“這兩年（‘衛(wèi)片’）拍得特別詳細(xì)、頻繁，我這里每月要有十幾個(gè)單子?！?/p>

同時(shí)，國(guó)家規(guī)劃較多側(cè)重于耕地保護(hù)，但對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)中的人的活動(dòng)、農(nóng)業(yè)設(shè)施工具使用缺乏系統(tǒng)考慮和合理支持。

華東師范大學(xué)法學(xué)院教授、行政法學(xué)專家凌維慈認(rèn)為，以耕地保護(hù)為目的土地利用規(guī)劃是自上而下“計(jì)劃式”的，衛(wèi)片則是保障其實(shí)現(xiàn)的執(zhí)法監(jiān)測(cè)手段。衛(wèi)片執(zhí)法作為一種“自動(dòng)化行政”，往往會(huì)將行政裁量壓縮到極小，“最大的問(wèn)題是無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的各種各樣的情形”，同時(shí)由于要不斷“核查、走很長(zhǎng)的流程”，“社會(huì)成本也會(huì)很高”。但在既有體制不變的情況下，中央要實(shí)現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全等國(guó)家目標(biāo)，這似乎也是一種不得已的選擇。

至于衛(wèi)片執(zhí)法引致的國(guó)家（公共）和個(gè)體之間權(quán)利、利益的沖突，凌維慈認(rèn)為，應(yīng)正視衛(wèi)片監(jiān)測(cè)只是土地管理部門執(zhí)法的輔助工具，不能直接作為認(rèn)定違法和處罰的依據(jù)。此外，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程中，需要完善“意見聽取”等“綜合協(xié)調(diào)各方利益的程序”，設(shè)置一些便于基層操作的申訴、反饋、或調(diào)整等利益再互動(dòng)協(xié)調(diào)的機(jī)制。

澎湃研究所研究員認(rèn)為，這可能是衛(wèi)片執(zhí)法可待優(yōu)化的方向，即在規(guī)劃前注重“意見聽取”，規(guī)劃后優(yōu)化自下而上的、可行性的反饋調(diào)整機(jī)制，以更好協(xié)調(diào)各方合理利益。

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