2025年，財政收入保增長壓力大，非稅收入上漲明顯。1-4月，全國非稅收入15060億元，同比增長7.7%。在非稅收入的子項中，盤活國有資產(chǎn)是地方政府開辟非稅收入來源、緩解財政緊張的重要手段。

2025年，中國城市盤活國有資產(chǎn)力度如何，又遇到何種挑戰(zhàn)？澎湃研究所收集全國70個大中城市國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入數(shù)據(jù)，采訪中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員席鵬輝和上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院、中國發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇，探討以上問題。

國有資產(chǎn)盤活波動大，靈活之外需提高預期性

2025年，全國70個大中城市中，杭州、呼和浩特、包頭、岳陽、無錫、常德未公布數(shù)據(jù)，平頂山、牡丹江、?？?、蕪湖、吉林數(shù)據(jù)不全，余下59個城市中有34個城市國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入預算相對2024年執(zhí)行數(shù)上漲，25個城市下降（參考表1）。

國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的增長直接反映地方政府盤活閑置資產(chǎn)的成效，但該指標包含長期租賃等經(jīng)常性收入和重大資產(chǎn)出售等一次性收入，其大幅波動可能源于單筆大額交易，而非管理效率的整體提升。

所以，基于表1數(shù)據(jù)分布，不能貿(mào)然得出全國大多數(shù)城市國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入上漲、盤活國有資產(chǎn)力度加大的一般性推論。但是，表1 仍能說明以下兩點整體情況。

第一，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入波動較大，說明其征收靈活度高但可預期性低。表1中變化率一列極值相差較大，合肥最高，增長52%，錦州最低，減少80.42%。這體現(xiàn)了該項指標征收的一次性財源特征。一次性財源僅帶來短暫的一次性收入，具有臨時性和不可持續(xù)性。

“一方面，我們追求財政收入的穩(wěn)定預期性，財政收入波動過大不利于形成這樣的預期。但另一方面，波動大說明該項指標征收較為靈活，可作為一般公共預算收入的及時補充。”席鵬輝說。

第二，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入差別較大，說明盤活國有資產(chǎn)存在地區(qū)差異性和階段性。鐘輝勇表示：“各地方的經(jīng)濟狀況、國有資產(chǎn)組合特征、盤活政策的有效性等都存在巨大差異，導致部分城市能有效從存量資產(chǎn)中獲取新收入，而另一些城市則可能面臨比較大的困難?！?/p>

此外，一些城市可能處于積極開拓資產(chǎn)盤活的初期或上升期，而另一些城市可能在過去幾年已經(jīng)集中處置了易于變現(xiàn)的資產(chǎn)，導致基數(shù)較高，后續(xù)增長乏力，甚至出現(xiàn)回調(diào)。

數(shù)據(jù)來源：各城市統(tǒng)計局公開文件注：杭州、呼和浩特、包頭、岳陽、無錫、常德（截至2025年5月23）未公布數(shù)據(jù)

表中城市為全國70個大中城市情況，表外的中小城市國有資源（資產(chǎn)）有償收入預算增幅可能更為有限。這是因為經(jīng)濟規(guī)模更小的城市，政府掌握的國有資源可能數(shù)量更少，市場定價更低，市場接手的意愿也更有限。

大中城市各顯身手適時改造閑置資源

根據(jù)2022年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》，盤活存量資產(chǎn)的思路包括：盤活存量規(guī)模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)，盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目資產(chǎn)，和盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)。

雖然一年數(shù)據(jù)無法區(qū)分是經(jīng)常性收入變化，還是一次性收入影響，但是個別波動幅度較大的城市背后的故事仍然有跡可循。其中，國有資源（資產(chǎn)）有償收入上升較多的城市往往積極改造閑置資產(chǎn)，以應(yīng)對新的消費場景和工業(yè)生產(chǎn)需求。

合肥瞄準消費新場景改造長期閑置商業(yè)綜合體。2025年，合肥“通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、礦業(yè)權(quán)出讓以及盤活新增糧食產(chǎn)能指標等多種方式”，實現(xiàn)市本級口徑國有資源（資產(chǎn)）有償收入增長192.52%，全市口徑增長65.4%。

合肥文旅集團紀委通過專項整治，累計督促盤活體育中心、會展中心等企業(yè)閑置資產(chǎn)3777.23平方米。其中，合肥體育中心場館內(nèi)18000多平方的商業(yè)鋪面共引進16家品牌商戶進駐，構(gòu)建了集商業(yè)、辦公等多功能于一體的社交型體育消費新場景。此外，瑤海區(qū)盤活壩上街長期閑置商業(yè)綜合體，吾悅廣場開業(yè)。

煙臺嘗試與民間資本合作，改造盤活閑置多年的園區(qū)和廠房，以適應(yīng)新型工業(yè)的發(fā)展需求。2025年，煙臺“采取資產(chǎn)升級改造與定位轉(zhuǎn)型的方式”，吸引民間投資參與，實現(xiàn)市級口徑國有資源（資產(chǎn)）有償收入增長60.88%。

2024年，煙臺盤活閑置多年的廠房，在現(xiàn)有的建筑框架下改造升級，發(fā)展“工業(yè)上樓”這一新型工業(yè)載體模式，采購智能化生產(chǎn)線、數(shù)控加工、自動化航車等設(shè)備，吸引航空航天產(chǎn)業(yè)與新一代信息技術(shù)等新型產(chǎn)業(yè)。

相比之下，國有資源（資產(chǎn)）有償收入預算下降的城市，多提基數(shù)和口徑等客觀問題。比如，2025年烏魯木齊“執(zhí)行新的財政體制，自治區(qū)本級向地縣分享國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的15%”，市級國有資源（資產(chǎn)）有償收入預算下降58.18%。沈陽因為“2024年國有資源（資產(chǎn)）盤活等一次性收入墊高基數(shù)”，2025年全市國有資源（資產(chǎn)）有償收入預算下降33.69%，

破解地方政府盤活國有資產(chǎn)難題

盤活國有資產(chǎn)不僅是應(yīng)對當前財政緊平衡重要抓手，也是優(yōu)化國有資源配置、提升國有企業(yè)效率的戰(zhàn)略舉措。然而，盤活國有資產(chǎn)還面臨很多體制挑戰(zhàn)。

第一，全面、準確地掌握數(shù)量龐大、類型多樣的國有資產(chǎn)是盤活工作的基礎(chǔ)性難題。鐘輝勇指出，許多資產(chǎn)存在權(quán)屬不清、債權(quán)債務(wù)關(guān)系復雜等歷史遺留問題。對無形資產(chǎn)、老舊廢棄設(shè)施、公益性文化資產(chǎn)等特殊類型資產(chǎn)進行市場化估值尤為困難。

澎湃研究所研究員建議，加大力度摸清當前地方政府所掌握的國有資產(chǎn)情況，動態(tài)更新不同類別資產(chǎn)的市場化估值，為盤活國有資源打下客觀和科學的基礎(chǔ)。

第二，為國有資產(chǎn)交易構(gòu)建高效、透明的市場機制，并吸引有實力的社會資本參與，并非易事。特別是，如果地方國有企業(yè)經(jīng)手盤活資產(chǎn)的使用權(quán)，然后通過使用權(quán)去融資，可能會加重隱性債務(wù)的問題。

對此，國家發(fā)改委特別提示要優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項目，鼓勵符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項目。對國有資產(chǎn)在處置過程中可能被低估的風險。

席鵬輝說：“地方政府通常在面臨較大經(jīng)濟下行壓力或財政困難時采取盤活國有資產(chǎn)的舉措。然而，在此類市場環(huán)境下，資產(chǎn)接收方的交易意愿往往較弱，此時要注重防范國有資產(chǎn)的貶值風險。”

對此，鐘輝勇建議，地方政府盤活國有資產(chǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，從預算緊張時被動“賣資產(chǎn)”彌補財政缺口，轉(zhuǎn)向基于資產(chǎn)組合的主動優(yōu)化和長期價值經(jīng)營。為此，地方政府應(yīng)著力提升財政和國有資源的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理能力。

（實習生張昊然對本文有重要貢獻）

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