百年變局之下，全球跨國投資形勢和投資政策出現顯著變化，對全球生產體系和中國對外直接投資產生深遠影響。面對全球化逆流，中國堅持高水平對外開放，對外直接投資持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，企業(yè)對外投資的方式、區(qū)域、領域、路徑、目的、業(yè)態(tài)、平臺等方面呈現新趨勢、新特征，對對外投資管理服務體系提出了新要求。本文通過梳理近年來跨國投資政策的重大變化，基于統(tǒng)計數據研判中國對外直接投資的新特征、新趨勢，分析中國企業(yè)“走出去”面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎上提出進一步推動中國對外直接投資高質量發(fā)展的對策建議。

中國企業(yè)“走出去”面臨的挑戰(zhàn)

中國對外直接投資經過二十多年的快速發(fā)展，積累了較為豐富的跨國投資經營經驗和位居全球前三的海外資產存量。但在國際地緣政治風險高企、全球跨國投資增長乏力、全球產業(yè)鏈供應鏈加速重構、發(fā)達經濟體外資安全審查增多、熱門賽道國際競爭加劇等不利因素的影響下，企業(yè)“走出去”仍然面臨著較大的挑戰(zhàn)。政府和企業(yè)應高度重視這些挑戰(zhàn)，及時審慎研判相關風險并加以有效應對，保障海外資產安全，促進中國對外直接投資的持續(xù)健 康發(fā)展。

（一）地緣政治風險干擾對外投資決策

烏克蘭危機和巴以沖突持續(xù)不斷，大國之間競爭加劇以及多國選舉結果的不確定性，使得地緣政治緊張局勢帶來的社會和經濟不穩(wěn)定狀況仍將持續(xù)。世界經濟論壇發(fā)布的《2024年全球風險報告》稱，2024年包括英國、美國在內的占全球GDP約60%的國家或地區(qū)舉行選舉，全球40多億人口成為選民，地緣政治問題已成為各國央行和主權財富基金的首要擔憂；在全球風險認知調查中，2/3的受訪者認為“未來十年內，多極秩序將占據主導地位，中等強國和大國在制定和執(zhí)行現行規(guī)則和規(guī)范的同時也在互相競爭”。地緣政治風險使得跨境資本和技術流動受阻，全球投資正在沿著地緣政治的邊界出現分化。例如在2023年，40%的已宣布FDI項目發(fā)生在不結盟國家。持續(xù)發(fā)酵的地緣政治風險將對跨國投資流向產生深遠影響。百年未有之大變局下，國際力量“東升西降”引發(fā)地緣政治經濟格局深刻變化，現有國際規(guī)則體系和治理體系遭受沖擊，企業(yè)國際化經營面臨的不確定性因素增加，防控對外投資風險的難度加大。

（二）全球跨國投資增長乏力沖擊投資信心

盡管疫情對全球貿易和投資活動的沖擊已經消退，但國際投資增長仍面臨較大下行壓力。受高通脹、高利率、美元升值以及地緣政治等因素影響，國際投資增長放緩。《世界投資報告2024》發(fā)布的最新數據顯示全球外國直接投資在2010年左右開始放緩，它不再與全球貿易和國內生產總值同步。2023年全球外國直接投資較2022年繼續(xù)下降1.8%至1.3萬億美元。其中，流入發(fā)展中國家和地區(qū)的外國直接投資額下降6.7%至8674億美元，流入發(fā)達經濟體的外國直接投資在2022年低基數的基礎上有所增長，但較2021年大幅下降36.5%至 4644億美元。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議預計，全球外國直接投資下行壓力將繼續(xù)存在，這一長期趨勢將對中國企業(yè)開展對外直接投資的信心產生不利影響。

（三）全球產業(yè)鏈供應鏈加速重構增加投資成本

近年來，全球經濟格局深度調整，全球生產體系加速重構，產業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定受到空前重視。發(fā)達經濟體考慮應急保障、經濟發(fā)展、社會民生等因素，紛紛通過法律法規(guī)、補貼政策以及政治手段，促使制造業(yè)回流和跨國公司調整生產布局。

據國際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計，新冠疫情以來全球各國產業(yè)政策增多，全球實施了近 2500項新的干預性產業(yè)政策，是疫情前的3倍多。美國等發(fā)達國家通過強化多邊伙伴關系實現“去風險化”，加強供應鏈預警系統(tǒng)建設，國際貿易投資動機由提升效率轉向保障安全。2023年5月，美國和歐盟在美歐貿易和技術理事會（TTC）下建立了半導體供應鏈中斷預警系統(tǒng)，兩大經濟體共享供應鏈信息，提前識別和應對半導體供應鏈問題。8月，美國與日本、韓國啟動關鍵礦物和充電電池等關鍵材料供應鏈預警系統(tǒng)，并建立機制快速共享關鍵供應鏈中斷信息。此外，美國還與墨西哥、加拿大、澳大利亞、英國等國家合作，檢測和應對關鍵部門的供應鏈中斷問題。2023年11月，通過印度—太平洋經濟繁榮框架（IPEF），美國與亞太地區(qū)的13個國家達成了供應鏈協(xié)議，加強關鍵礦物和能源供應鏈的多樣性和競爭力。在此背景下，全球供應鏈持續(xù)加速重構，中國“走出去”企業(yè)在關鍵礦產、半導體、數據信息等領域的投資合作空間將面臨新的挑戰(zhàn)，對外投資合作的區(qū)域布局和發(fā) 展模式將產生重大調整，由此造成全球布局成本的提升。與此同時，中國產業(yè)轉移流出風險也在上升（洪俊杰等，2024；韓佳容等，2024），這些都值得密切關注。

（四）發(fā)達經濟體外資安全審查增加投資風險

近年來，部分發(fā)達經濟體收緊外資安全審查，阻礙外資的政策不斷增多、力度不斷加嚴。據聯(lián)合國貿發(fā)組織統(tǒng)計，2024年進行外國直接投資審查的國家外資流入占全球外國直接投資的一半以上，外資存量占全球外國直接投資存量的3/4。除美國持續(xù)加大外資安全審查力度外，歐盟及其成員國、英國、加拿大、澳大利亞等經濟體也開始強化外資安全審查。歐盟于2023年發(fā)布首份《歐洲經濟安全戰(zhàn)略》，通過《外國補貼條例》對中國國有企業(yè)和部分民企投資構成限制；通過《關鍵原材料法案》，計劃在2030年實現關鍵原材料供應多元化；2024年“歐洲經濟安全一攬子計劃”提出修訂《歐盟外商直接投資審查條例》加大安全審查力度，包括擬要求所有成員國制定審查工具，擴大審查范圍。德國修訂《對外經濟法》和《對外經濟條例》，收緊了對外商并購德國企業(yè)的審查標準，并擴大了審查的適用范圍。加拿大出臺《關鍵礦產投資政策》等文件，在關鍵礦產領域針對外商投資安全審查力度不斷加強。從中長期看，部分發(fā)達經濟體恐將持續(xù)加大外資安審力度，“走出去”企業(yè)面臨的外資安全審查風險加大。

（五）熱門賽道國際競爭加劇提高投資門檻

綠色經濟、數字經濟等產業(yè)引領的新一輪科技革命和產業(yè)變革是影響百年大變局的重要變量（王一鳴，2020）。圍繞著熱門科技賽道，多國競相出臺產業(yè)政策，設置投資壁壘，以保護本國產業(yè)發(fā)展。例如，在綠色經濟相關產業(yè)政策方面，2023年1月，美國《通脹削減法案》正式生效，該法案規(guī)定美國將在氣候和清潔能源領域投資約3700億美元。隨后，歐盟委員會發(fā)布“綠色協(xié)議產業(yè)計劃”，支持建設可預測和簡潔高效的綠色管理體系、提升綠色轉型技術等。2023年8月，“歐盟電池條例”正式生效，推出了包括電池碳足跡、電池護照、供應鏈盡職調查等在內的監(jiān)管舉措，提高了歐盟以外地區(qū)新能源汽車及電池產品進入歐盟市場的門檻。2023年10月，歐盟碳邊境調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM）啟動，過渡期結束后，進口商需要為其進口產品的排放支付費用。隨著各國政府和企業(yè)持續(xù)加大綠色經濟研發(fā)和投資力度，綠色經濟領域的國際競爭將日趨激烈，為中國綠色產業(yè)“走出去”企業(yè)帶來挑戰(zhàn)。

數字經濟領域的國際競爭同樣十分激烈。在產業(yè)政策方面，2022年，美國推出《國家先進制造業(yè)戰(zhàn)略》，大力推進“數字化制造”與“智能化制造”。2023年1月，歐盟《2030年數字十年政策方案》正式生效；同年10月，歐洲首臺百億億次的超大規(guī)模超級計算機在德國與法國兩地部署，使人工智能和海量數據分析的應用范圍進一步擴大。歐盟和美國先后出臺了《通用數據保護條例》《數字服務法案》《數字市場法案》等法規(guī)，對數據使用設定了嚴格的監(jiān)管規(guī)則。數字技術企業(yè)跨國投資經營面臨的管轄沖突風險和合規(guī)審查風險會更加突出，合規(guī)成本也將增加。這反映了數字經濟領域日新月異的發(fā)展，需要相關企業(yè)密切關注、加速研發(fā)、提早布局。此外，一些傳統(tǒng)領域的跨國企業(yè)也加入數字經濟發(fā)展大潮中，重新審視、調整全球生產經營模式。例如，傳統(tǒng)電氣行業(yè)跨國公司正在進行核心制造業(yè)務的轉型，調整全球產業(yè)布局，立志打造全球制造互聯(lián)、萬物互聯(lián)的領軍企業(yè)。這意味著傳統(tǒng)領域的“走出去”企業(yè)同樣面臨迫切的數字化轉型競爭。

政策建議

中國企業(yè)出海既要積極主動，也要理智慎重，需要做好國際市場、法律法規(guī)、稅務財務、安全形勢、環(huán)保規(guī)定等多方面的準備。而這些專業(yè)知識的準備有賴于強大的對外投資服務業(yè)予以支撐，也需要高水平的對外投資管理服務體系予以保障。因此，政策制定有必要在遵循市場規(guī)律的前提下，繼續(xù)堅持服務國內大循環(huán)的目標導向，進一步完善和保障對外投資體制機制、提升對外投資便利化水平、健全對外投資管理服務體系、引導對外投資合理布局。

（一）完善促進和保障對外投資體制機制

一是要加強推進對外投資立法研究。積極借鑒國際上有關國家的立法經驗，結合我國對外投資發(fā)展現狀、特點，設計符合中國國情的對外投資法律框架，切實將對外投資工作納入法治化、規(guī)范化發(fā)展軌道，不斷提升對外投資治理能力和水平。

二是應做好對外投資行業(yè)分析監(jiān)測。全面調研收集產業(yè)轉移面臨的現實問題和政策訴求，加快制定應對產業(yè)轉移和外遷的監(jiān)測預警體系。對非正常原因導致的對外投資加以限制和引導，防止“連根拔起”式的全產業(yè)鏈外遷。

三是完善企業(yè)對外投資全生命周期管理，及時發(fā)現趨勢性、苗頭性問題，發(fā)出風險提示，保障對外投資的健康有序發(fā)展。

（二）提升對外投資便利化水平

積極修訂和簽訂多雙邊協(xié)定。繼續(xù)做好積極修訂和簽訂更多避免雙重征稅協(xié)定，重點考慮制定雙向稅收饒讓制度（武芳，2024）。繼續(xù)推進雙邊投資協(xié)定的更新，把部分中資企業(yè)參與的重大投資項目中遇到的典型問題納入制度性解決框架。加快簽訂范圍更廣、層次更高的雙邊及多邊自由貿易協(xié)定和自由投資協(xié)定，加快對原有協(xié)定的升級，與東道國共同構建透明、合理、互惠共贏的國際經貿規(guī)則體系。

加強與重點國家（地區(qū)）營商規(guī)則對接。參照發(fā)達國家營商環(huán)境發(fā)展模式，積極推進中國與東道國展開多雙邊營商規(guī)則的談判，協(xié)調共同建立國際化、社會化和法治化的高效、透明、安全、公平的營商環(huán)境。

繼續(xù)完善走出去綜合服務平臺。結合走出去企業(yè)需求，在現有的走出去綜合服務平臺基礎上，進一步納入智庫、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)服務機構在內的多元服務主體，搭建集經濟、金融、法律、會計、稅務、保險、人力資源、信息、知識產權、風險防范等方面專業(yè)知識于一體的走出去綜合服務平臺，為企業(yè)開展對外投資提供全鏈條服務。

（三）健全對外投資管理服務體系

一是加強面向企業(yè)的信息咨詢、能力建設等對外投資公共服務，指導幫助企業(yè)提升國際化經營能力，掌握國際規(guī)則，適應海外投資環(huán)境。

二是發(fā)揮政府間對話機制作用，就企業(yè)在境外遇到的困難與訴求，與東道國協(xié)商合理解決方案，為企業(yè)走出去營造良好外部環(huán)境。

三是加強對境外政治、經濟、社會、法律、安全等領域重大風險監(jiān)測預警，指導境外企業(yè)和項目強化安保措施，健全突發(fā)事件應急處置機制，保障我國境外人員和資產的安全與合法權益。

（四）引導對外投資合理布局

2023年，全球能源和大宗商品價格大幅上漲，相關制造業(yè)企業(yè)生產成本增加，但由于全球經濟持續(xù)低迷，總需求不足，中國制造產品利潤受到嚴重擠壓，甚至被美西方惡意指責為“產能過?！保M而施加各種打壓手段，極大削弱了中國產品的競爭力和中資企業(yè)盈利能力。有關部門、商協(xié)會、智庫及專業(yè)咨詢機構應引導企業(yè)合理把控對外投資節(jié)奏，引導走出去企業(yè)有序競爭，靈活穩(wěn)慎采用棕地投資、KD合作、帶料加工等方式鞏固歐洲市場，妥善應對貿易壁壘。應加強對“走出去”企業(yè)的協(xié)調和引導，建立同行之間的產業(yè)聯(lián)盟，避免中國企業(yè)在海外打價格戰(zhàn)，惡化經營績效。

（作者李育來自商務部國際貿易經濟合作研究院，本文僅代表作者個人學術觀點，與所供職單位無關。本文首發(fā)于《財經智庫》2024年12月號，澎湃新聞經授權刊發(fā)，刊發(fā)時有編輯和刪節(jié)。）