一片72畝的建設(shè)用地，經(jīng)過使用權(quán)拍賣出讓后，卻未達(dá)到“凈地”交付條件：住戶拆遷未完成、電線桿未移走、土地未平整……

盤山村那塊曾公開拍賣出讓的建設(shè)用地，至今未完成“凈地”。本文圖片均由受訪者提供

這片地位于浙江諸暨市浬浦鎮(zhèn)，15年前拍賣出讓的中標(biāo)者是商人周利忠創(chuàng)辦的諸暨中金房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中金房地產(chǎn)公司”）。該公司繳納5080萬元出讓金后取得土地使用權(quán)，但歷時(shí)多年未獲“凈地”交付。后來企業(yè)與當(dāng)?shù)剡_(dá)成處理該糾紛的框架協(xié)議，可該協(xié)議也未得到執(zhí)行，中金房地產(chǎn)公司遂提起行政訴訟。

2019年，紹興市柯橋區(qū)法院作出行政判決，解除涉案的框架協(xié)議，并判諸暨市自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“諸暨市自規(guī)局”）賠償土地出讓金利息等損失。此后，紹興中院維持原判，浙江高院駁回再審申請(qǐng)。

2024年8月，已進(jìn)入破產(chǎn)程序的中金房地產(chǎn)公司對(duì)諸暨市自規(guī)局提起民事訴訟。2025年7月17日，諸暨市法院第二次開庭審理此案。因諸暨市自規(guī)局局長(zhǎng)趙輝未出庭，雙方未進(jìn)行法庭辯論。法官宣布將擇期再次開庭。

7月20日，趙輝向澎湃新聞表示，他對(duì)涉案土地當(dāng)年未“凈地”交付的原因“不是很清楚”，“解決方案有好幾個(gè)，確實(shí)也想幫他解決。但后來有些事情我不是很了解”。

返鄉(xiāng)投資卻因土地問題陷入“泥潭”的周利忠，在庭審中稱相關(guān)部門缺乏“契約精神”，他只得求助于法律途徑。

這起圍繞建設(shè)用地使用權(quán)的訴訟博弈，從首次起訴至今已逾11年。這期間到底發(fā)生了什么？

72畝土地“未征先賣”，多年無法交付使用

涉案的72畝土地位于浬浦鎮(zhèn)盤山村，距諸暨市區(qū)約14公里。這里山清水秀，僅居住3戶村民。按照周利忠當(dāng)年辦下的規(guī)劃手續(xù)，這里將建成“碧水豪庭”房產(chǎn)項(xiàng)目，包括別墅、小高層，有200多套住房。

當(dāng)年規(guī)劃的“碧水豪庭”房產(chǎn)項(xiàng)目。

今年60歲的周利忠出生于浬浦鎮(zhèn)，長(zhǎng)年經(jīng)營(yíng)園林、房產(chǎn)等生意。他告訴澎湃新聞，15年前他回家鄉(xiāng)開發(fā)浬浦鎮(zhèn)盤山村的房產(chǎn)項(xiàng)目，卻因土地交付問題“栽了跟頭”。

“當(dāng)年我開著奔馳進(jìn)來，現(xiàn)在連拖拉機(jī)都開不起了?！敝芾艺f。

事情得追溯到2009年。當(dāng)年12月，諸暨市國(guó)土資源局（后改名為諸暨市自規(guī)局）公開招標(biāo)出讓盤山村的住宅用地48368.1平方米。事實(shí)上，這片土地當(dāng)時(shí)尚未征收，屬于“未征先賣”。

2010年1月，周利忠的中金房地產(chǎn)公司以5058萬元的最高報(bào)價(jià)，競(jìng)得上述土地的“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”。在繳清5058萬元土地出讓金后，中金房地產(chǎn)公司與諸暨市國(guó)土局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，后來還辦理了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證，以及用地規(guī)劃、工程規(guī)劃、施工許可等手續(xù)。

可是，中金房地產(chǎn)公司獲得土地使用權(quán)四年之后，上述約72畝土地仍未達(dá)到“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，一直沒有交付——拆遷安置、青苗補(bǔ)償、場(chǎng)地平整等工作仍未完成。

2014年4月，因土地問題無法動(dòng)工建設(shè)的中金房地產(chǎn)公司，向諸暨市法院起訴了諸暨市國(guó)土局。約三年后的2017年2月，諸暨市國(guó)土局、浬浦鎮(zhèn)政府與中金房地產(chǎn)公司簽訂《關(guān)于浬浦鎮(zhèn)盤山村商住出讓地塊歷史遺留問題處置框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議》）。達(dá)成該協(xié)議當(dāng)日，中金房地產(chǎn)公司向法院撤訴。

當(dāng)年簽署的《框架協(xié)議》（部分）。

上述《框架協(xié)議》的內(nèi)容包括：中金房地產(chǎn)公司四年前中標(biāo)的盤山村地塊的出讓合同予以解除，諸暨市國(guó)土局返還土地出讓金（不計(jì)息）；為彌補(bǔ)中金房地產(chǎn)公司損失，浬浦鎮(zhèn)政府、諸暨市國(guó)土局重新整合盤山村住宅用地（分5個(gè)地塊，包括新增30畝），加上“外浦地塊”，進(jìn)行公開拍賣出讓；中金房地產(chǎn)公司參與這兩處地塊的競(jìng)拍，以底價(jià)摘牌。

諸暨市國(guó)土局終止土地出讓的函。

然而，圍繞這份《框架協(xié)議》的執(zhí)行，紛爭(zhēng)再起。

土地管理部門違約，法院認(rèn)定開發(fā)商有權(quán)索賠

當(dāng)年各方簽訂《框架協(xié)議》后，根據(jù)約定，諸暨市國(guó)土局與中金房地產(chǎn)公司簽訂《解除〈國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同〉確認(rèn)書》，并返還了土地出讓金5080萬元。

2017年9月底，根據(jù)《框架協(xié)議》，諸暨市國(guó)土局公開拍賣出讓盤山村5個(gè)地塊的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，截止時(shí)間為當(dāng)年10月23日。中金房地產(chǎn)公司并未參與此次競(jìng)拍。10月22日，諸暨市國(guó)土局發(fā)布終止出讓公告。

在后來的訴訟中，諸暨市國(guó)土局認(rèn)為中金房地產(chǎn)公司當(dāng)年未競(jìng)拍是“違約”；中金房地產(chǎn)公司則稱，當(dāng)時(shí)拍賣的盤山村地塊并未完成拆遷征收，且在報(bào)名截止時(shí)間之前的10月21日，諸暨市國(guó)土局就致函中金房地產(chǎn)公司“終止本次土地出讓活動(dòng)”。

上述蓋有諸暨市國(guó)土局公章的函件顯示，該局終止土地出讓的原因，是由于部分規(guī)劃指標(biāo)、保障房配建政策內(nèi)容“與框架協(xié)議簽訂時(shí)發(fā)生一定的變化”。

由于《框架協(xié)議》中的核心內(nèi)容——重新拍賣出讓土地和競(jìng)拍摘牌——并未實(shí)現(xiàn)，2017年12月，中金房地產(chǎn)公司提起行政訴訟，要求諸暨市國(guó)土局和浬浦鎮(zhèn)政府賠償損失。紹興中院裁定該案由紹興市柯橋區(qū)法院審理。

紹興市柯橋區(qū)法院作出的行政賠償判決書（部分）。

根據(jù)原告中金房地產(chǎn)公司的申請(qǐng)，法院委托相關(guān)機(jī)構(gòu)鑒定，評(píng)估結(jié)論為：原告已完成部分場(chǎng)地平整的費(fèi)用268萬余元，圍墻壘筑費(fèi)用18萬余元，“碧水豪庭”項(xiàng)目開發(fā)的預(yù)期可得利益為5783萬余元。

一審期間，2018年5月，柯橋區(qū)法院組織各方人員到涉案土地現(xiàn)場(chǎng)踏勘，發(fā)現(xiàn)涉案地塊仍不符合“凈地”條件。

經(jīng)過三次公開開庭審理，柯橋區(qū)法院認(rèn)為：原告當(dāng)年根據(jù)《框架協(xié)議》上交并注銷涉案地塊的土地使用權(quán)證，而二被告均未按照《框架協(xié)議》完成相關(guān)工作，故原告有權(quán)要求賠償損失；原告訴稱的項(xiàng)目開發(fā)可得利益損失，因房地產(chǎn)開發(fā)及銷售過程存在諸多風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，故不予支持；浬浦鎮(zhèn)政府并非土地使用權(quán)出讓合同的相對(duì)方，不應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；鑒于各方已無繼續(xù)履行協(xié)議的主觀意向，原告以合同目的不能實(shí)現(xiàn)為由提出解除《框架協(xié)議》，應(yīng)予以支持。

2019年6月，紹興市柯橋區(qū)法院作出判決：解除《框架協(xié)議》，被告諸暨市自規(guī)局（原諸暨市國(guó)土局）賠付原告中金房地產(chǎn)公司場(chǎng)地平整費(fèi)用268萬余元、圍墻壘筑費(fèi)用18萬余元，并賠償土地出讓金的利息。

一審宣判后，中金房地產(chǎn)公司和諸暨市自規(guī)局均提出上訴。紹興市中級(jí)人民法院駁回上訴，維持原判。

2020年12月，浙江省高級(jí)人民法院作出裁定，駁回中金房地產(chǎn)公司的再審申請(qǐng)。

開發(fā)商稱因項(xiàng)目開發(fā)失敗破產(chǎn)，又提起民事訴訟

對(duì)于此案焦點(diǎn)的《框架協(xié)議》，法院認(rèn)定屬行政協(xié)議，兼具行政性和契約性，適用國(guó)家賠償法的同時(shí)，可適用不違反行政法律強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。

在行政訴訟中，法院支持了中金房地產(chǎn)公司關(guān)于資金占用費(fèi)（出讓金利息）的部分訴求，但未支持項(xiàng)目開發(fā)的五千多萬元預(yù)期可得利益。

周利忠稱，相關(guān)土地管理部門未按合同交付土地，“嚴(yán)重違約也沒什么損失”，而自己創(chuàng)辦的中金房地產(chǎn)公司因該項(xiàng)目開發(fā)失敗而陷入“泥潭”：辦理證照手續(xù)等工程前期準(zhǔn)備已花費(fèi)約1100萬元，此外為啟動(dòng)該項(xiàng)目進(jìn)行借貸也背負(fù)了巨額債務(wù)。

2022年，未能償還債務(wù)的中金房地產(chǎn)公司被債權(quán)人起訴，諸暨市法院受理債權(quán)人對(duì)中金房地產(chǎn)公司的破產(chǎn)清算申請(qǐng)。

2024年8月，已進(jìn)入破產(chǎn)程序的中金房地產(chǎn)公司再次起訴諸暨市自規(guī)局——這次提起的是民事訴訟。

未能清償債務(wù)的中金公司2022年被法院裁定進(jìn)行破產(chǎn)清算程序。

原告中金房地產(chǎn)公司訴稱，當(dāng)年原告按《框架協(xié)議》約定，與諸暨市自規(guī)局簽訂了《解除〈國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同〉確認(rèn)書》（以下簡(jiǎn)稱《解除出讓合同確認(rèn)書》），但諸暨市自規(guī)局并未按《框架協(xié)議》重新整合、拍賣出讓兩塊土地，后來紹興市柯橋區(qū)法院判決解除了《框架協(xié)議》。中金房地產(chǎn)公司認(rèn)為，既然《框架協(xié)議》已被解除，依據(jù)該協(xié)議簽訂的《解除出讓合同確認(rèn)書》也應(yīng)該喪失存在前提，應(yīng)屬無效。

在此次民事訴訟中，原告請(qǐng)求法院確認(rèn)當(dāng)年的《解除出讓合同確認(rèn)書》無效。

中金房地產(chǎn)公司請(qǐng)求確認(rèn)《解除出讓合同確認(rèn)書》無效，并判令諸暨市自規(guī)局交付此前原告中標(biāo)的地塊，或者置換同等價(jià)值的其他建設(shè)用地。

這起建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛，于2025年3月18日在諸暨市法院首次公開開庭審理。

民事答辯狀顯示，諸暨市自規(guī)局認(rèn)為，《解除出讓合同確認(rèn)書》是對(duì)原行政協(xié)議的解除，原告應(yīng)提出行政訴訟而非民事訴訟；當(dāng)年解除合同系雙方真實(shí)意思表示，且合同解除是一種形成權(quán)，一經(jīng)行使就不能撤銷；雙方因解除出讓合同的賠償糾紛早已解決，中金房地產(chǎn)公司系重復(fù)訴訟。

中金房地產(chǎn)公司則稱，國(guó)有土地出讓合同兼具行政協(xié)議和民事協(xié)議特征，依照相關(guān)司法解釋，本案的國(guó)有土地使用權(quán)出讓發(fā)生于2015年5月之前，且本案不涉及行政優(yōu)益權(quán)行使，故原告有權(quán)選擇民事程序起訴。

7月17日，此案第二次開庭審理，當(dāng)事雙方繼續(xù)舉證質(zhì)證。

進(jìn)入法庭辯論環(huán)節(jié)時(shí)，原告方稱，被告的法定代表人趙輝當(dāng)年經(jīng)歷過《框架協(xié)議》的協(xié)商、簽署等過程，由于其未出庭參加訴訟，建議待了解趙輝意見后再開庭。于是雙方未進(jìn)行法庭辯論，法官宣布當(dāng)日庭審結(jié)束，下次開庭時(shí)間另行通知。

7月20日晚，澎湃新聞?dòng)浾呗?lián)系上諸暨市自規(guī)局局長(zhǎng)趙輝，詢問其對(duì)這起土地使用權(quán)糾紛的看法。

“當(dāng)時(shí)的情況我也不是很清楚。后來解決方案有好幾個(gè)，確實(shí)也想幫他（周利忠）解決?！壁w輝說，他還得再了解核實(shí)相關(guān)情況，“我也講不清楚，后來有些事情我不是很了解”。