隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)已成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。如何平衡數(shù)據(jù)安全與自由流動(dòng)，維護(hù)國(guó)家安全與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為各國(guó)亟需解決的問(wèn)題。本文通過(guò)總結(jié)全球模式，提出“國(guó)家-市場(chǎng)-個(gè)人”的分析框架，探討了不同國(guó)家和地區(qū)的治理策略；并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，提出以實(shí)踐為導(dǎo)向的政策建議。

李晶昀 AI圖

一、全球模式：“國(guó)家-市場(chǎng)-個(gè)人”為框架

1.高度自由化模式：美國(guó)的數(shù)字霸權(quán)。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)主張“自由化”，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)。實(shí)際上，這是因?yàn)槊绹?guó)作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，如果實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)完全自由流動(dòng)，其將成為最大的數(shù)據(jù)流入地，進(jìn)一步擴(kuò)大技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。因此，在數(shù)據(jù)入境方面，數(shù)據(jù)自由流動(dòng)既符合企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，也符合國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。但與此同時(shí)，在數(shù)據(jù)出境方面，美國(guó)采取非常嚴(yán)格的出口管制并適用長(zhǎng)臂管轄。因而，美國(guó)采取的是一種基于市場(chǎng)霸權(quán)的數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管體系，力圖鞏固數(shù)字企業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和對(duì)市場(chǎng)的主導(dǎo)力量，同時(shí)保護(hù)國(guó)家利益。鑒于其占據(jù)較大的全球市場(chǎng)份額，尤其是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因而其對(duì)數(shù)據(jù)出境的限制不會(huì)對(duì)其本國(guó)企業(yè)造成太大的困擾，企業(yè)和國(guó)家共同享有市場(chǎng)霸權(quán)帶來(lái)的潛在利益。

2.有限自由化模式：歐盟、日本置個(gè)人信息保護(hù)于首位。歐盟和日本等部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)，僅在有限范圍內(nèi)依據(jù)“充分性原則”開展數(shù)據(jù)流動(dòng)。歐盟主張從個(gè)人權(quán)利保護(hù)的角度對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，注重隱私權(quán)。同時(shí)，歐盟積極推動(dòng)成員方之間的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，建立歐盟單一數(shù)字市場(chǎng)，呈現(xiàn)“內(nèi)松外嚴(yán)”。類似地，日本于2019年提出“可信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)（DFFT）”原則，力圖提升與歐美之間跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的便利性。因而，在這些地區(qū)，企業(yè)更多面對(duì)的并非國(guó)家，而是用戶和消費(fèi)者個(gè)人。實(shí)際上，這是因?yàn)闅W盟和日本等地區(qū)在國(guó)際政經(jīng)格局中面臨的壓力和威脅相對(duì)較小。其本身作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，加之長(zhǎng)期的親美路徑，使得他們不必過(guò)多地面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家安全之間的矛盾。同時(shí)，這也源自西方國(guó)家重視個(gè)人權(quán)利的歷史傳統(tǒng)，是現(xiàn)代西方國(guó)家政策合法性的客觀需要。

3.高度本地化模式：俄羅斯、印度保障國(guó)家主權(quán)和產(chǎn)業(yè)安全。俄羅斯和印度等國(guó)家選擇“數(shù)據(jù)本地化”的策略。一方面，旨在增強(qiáng)本國(guó)在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立性和安全性，將數(shù)字發(fā)展最大限度轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，旨在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全。俄羅斯的法律法規(guī)力圖確保所有涉及個(gè)人數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和處理必須在國(guó)內(nèi)進(jìn)行。實(shí)際上，這一選擇有其政治安全考量。俄羅斯長(zhǎng)期處于與歐美國(guó)家的對(duì)抗之中，不得不以放棄部分?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間為代價(jià)，力求在國(guó)際政治對(duì)抗格局下的國(guó)家安全。印度則追求對(duì)關(guān)鍵數(shù)字資產(chǎn)的控制，抵抗全球數(shù)字霸權(quán)。印度面臨的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)是，一方面為全球數(shù)字平臺(tái)提供原始數(shù)據(jù)，積累數(shù)字資本，另一方面又要為這些數(shù)字資本的產(chǎn)出成果付費(fèi)。為了減少這種基于數(shù)字霸權(quán)的“剝削”，印度選擇高度本地化的策略，保護(hù)其自身的產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而，俄羅斯和印度所呈現(xiàn)的本地化策略，都是為了應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)際政經(jīng)格局的威脅。政府需要出手保護(hù)國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

基于以上分析，本文提出“國(guó)家-市場(chǎng)-個(gè)人”的分析框架，即在討論數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的問(wèn)題時(shí)，需要考慮三個(gè)方面：國(guó)家在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局中的狀況；國(guó)內(nèi)企業(yè)在全球市場(chǎng)中的生態(tài)和地位；國(guó)內(nèi)文化和傳統(tǒng)對(duì)公民觀念的塑造。

二、中國(guó)亟需發(fā)揮市場(chǎng)力量以應(yīng)對(duì)國(guó)際格局變化

1.整體情況：基于“國(guó)家-市場(chǎng)-個(gè)人”框架。就國(guó)際政經(jīng)格局而言，中國(guó)的數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大的壓力。一方面，美國(guó)為首的西方國(guó)家泛化安全問(wèn)題，加劇中國(guó)出海數(shù)字企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。歐美國(guó)家正主導(dǎo)建立所謂“基于信任關(guān)系”的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由圈，并將中國(guó)作為“不受信任國(guó)家”排除在外。近年來(lái)，中國(guó)出海企業(yè)屢受打壓。美國(guó)因數(shù)據(jù)存儲(chǔ)安全和算法推薦操縱為由，通過(guò)全面禁止Tiktok的法案。另一方面，隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的政治化、陣營(yíng)化，中國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨數(shù)據(jù)封鎖困境。歐美國(guó)家制定的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則具有明顯的意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)，阻礙中國(guó)融入全球開放創(chuàng)新生態(tài)和貿(mào)易投資網(wǎng)絡(luò)。

就市場(chǎng)生態(tài)而言，中國(guó)在數(shù)字技術(shù)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)方面有著較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，僅次于美國(guó)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告2021》，截至2021年5月，全球百家數(shù)字平臺(tái)中有45家來(lái)自中國(guó)，市值占比近30%；并且，中國(guó)2022年跨境電商進(jìn)出口規(guī)模突破2萬(wàn)億元，主體超10萬(wàn)家，擁有Shein、Temu、阿里速賣通等全球數(shù)字企業(yè)。中國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有強(qiáng)勁的市場(chǎng)潛力和繁榮的發(fā)展前景。

就公民觀念而言，中國(guó)的個(gè)人權(quán)利意識(shí)和傾向并不顯著。在文化和傳統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)“集體主義”，推崇“家”和“國(guó)”的集體概念；“權(quán)利-義務(wù)”的法學(xué)觀念并不占據(jù)主導(dǎo)。因而，在保證基本人權(quán)和隱私權(quán)不受侵犯的前提下，政策在協(xié)調(diào)個(gè)人權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中，具有較大的發(fā)揮空間。

因而，整體來(lái)看，中國(guó)亟需發(fā)揮市場(chǎng)力量，來(lái)應(yīng)對(duì)所面臨的國(guó)際政經(jīng)壓力，以經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，換取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)國(guó)家安全的絕對(duì)重視，對(duì)緊密聯(lián)系國(guó)家主權(quán)和安全的數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格限制，以應(yīng)對(duì)潛在的政治安全威脅。

2.治理現(xiàn)狀與問(wèn)題：價(jià)值錯(cuò)位和實(shí)踐困難。中國(guó)現(xiàn)行的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管體系可總結(jié)為“1+3+N”的架構(gòu)。其中，“1”是《國(guó)家安全法》作為整個(gè)監(jiān)管體系的重要基礎(chǔ)?！?”是《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》，并對(duì)應(yīng)三條合規(guī)路徑?！癗”是針對(duì)具體場(chǎng)景和行業(yè)的法律法規(guī)，如《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)治理指引》《工業(yè)數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南》等。中國(guó)的監(jiān)管重心在于數(shù)據(jù)安全，采取國(guó)家安全利益優(yōu)先的原則。

中國(guó)數(shù)據(jù)跨境治理的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)維度。1）價(jià)值與原則：政企站位不同導(dǎo)致需求錯(cuò)位。面對(duì)數(shù)據(jù)跨境的行為，政府和企業(yè)有著不同的站位和出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致政府的監(jiān)管手勢(shì)無(wú)法匹配企業(yè)的發(fā)展需求，帶來(lái)政企互動(dòng)的低效甚至矛盾，并將直接影響企業(yè)的戰(zhàn)略選擇和商業(yè)邏輯。在政府層面，實(shí)施監(jiān)管的部門具有較強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)傾向，將國(guó)家安全置于首位。在企業(yè)層面，經(jīng)濟(jì)效益是第一位的，其決策都是基于成本和收益的考量。這一站位本身無(wú)可厚非。更重要的在于，具體落地和實(shí)踐中，雙方如何溝通協(xié)作，提升效率，追求安全與發(fā)展的平衡。

2）落地與實(shí)踐：認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，監(jiān)管過(guò)程不完善。在實(shí)踐過(guò)程中，存在以下兩方面問(wèn)題。一方面，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊為企業(yè)的數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)帶來(lái)困難。在數(shù)據(jù)安全評(píng)估中，關(guān)鍵性指標(biāo)“重要數(shù)據(jù)”定義尚不明確。盡管2024年3月頒布了《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)規(guī)則》規(guī)定這一范疇，但各地區(qū)和行業(yè)的重要數(shù)據(jù)目錄仍未出臺(tái)。同時(shí)，企業(yè)和政府關(guān)于“必要性”“合法性”“最小限度原則”等概念的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不一，企業(yè)往往錯(cuò)誤預(yù)期政策含義，造成困擾。例如，在調(diào)研中了解到，即便消費(fèi)者同意自身的數(shù)據(jù)被傳輸?shù)骄惩猓邆浜戏ㄐ裕O(jiān)管部門認(rèn)為不具備必要性，便也無(wú)法進(jìn)行傳輸。

另一方面，監(jiān)管過(guò)程的缺陷導(dǎo)致政企溝通效率低下，企業(yè)發(fā)展受阻。調(diào)研中了解到，一個(gè)企業(yè)申報(bào)“數(shù)據(jù)安全評(píng)估”的流程非常漫長(zhǎng)，有時(shí)超過(guò)一年，可能導(dǎo)致企業(yè)錯(cuò)過(guò)最佳發(fā)展時(shí)機(jī)。而申報(bào)過(guò)程中，企業(yè)被要求修改材料的字體、字號(hào)等，重復(fù)經(jīng)歷等待審批的過(guò)程。同時(shí)，存在一些企業(yè)為了節(jié)省這部分時(shí)間成本，寧可受到處罰，違規(guī)進(jìn)行數(shù)據(jù)出境。這不僅侵犯了公民個(gè)人權(quán)利，也可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成威脅。

三、中國(guó)方案：以實(shí)踐為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)跨境治理

根據(jù)基于“國(guó)家-市場(chǎng)-個(gè)人”框架的現(xiàn)狀分析，結(jié)合上述現(xiàn)存的治理問(wèn)題，本文提出以下三個(gè)維度的政策建議。

1.分類管理：抓大放小，減少分級(jí)級(jí)數(shù)，寬嚴(yán)各司其職。中國(guó)面臨較大的國(guó)際政經(jīng)壓力，國(guó)家安全始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，因而務(wù)必堅(jiān)持以國(guó)家數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)的治理思路。但是在具體實(shí)踐中，既不能一刀切，也不能過(guò)度復(fù)雜化，要加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，始終追求治理的高效率。本文提出要建立完善的分類管理體系，其中包含兩大重點(diǎn)：減少分級(jí)級(jí)數(shù)，以及各地出臺(tái)適用的配套清單。一方面，要簡(jiǎn)化并明確各類數(shù)據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定出與國(guó)家安全緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)清單，避免讓企業(yè)自身琢磨政策含義，避免企業(yè)自行評(píng)估分級(jí)，進(jìn)而避免出現(xiàn)“打回重做”、反復(fù)申報(bào)評(píng)估的情況。在此基礎(chǔ)上，要寬嚴(yán)并濟(jì)，針對(duì)不同類型的數(shù)據(jù)，采取不同的監(jiān)管力度；對(duì)與國(guó)家安全緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審批，對(duì)其余數(shù)據(jù)則要追求高效監(jiān)管，更多地考慮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展時(shí)機(jī)。另一方面，地方政府相關(guān)部門要緊跟上位法的步伐，出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，尤其以具體清晰的清單為關(guān)鍵（例如自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單），緩解企業(yè)合規(guī)壓力，減少認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊的問(wèn)題。

2.政企合作：公私共治，釋放市場(chǎng)活力，提振全球地位。中國(guó)具有相當(dāng)規(guī)模的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，在全球范圍內(nèi)占據(jù)相當(dāng)?shù)匚?。因而，要大力發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，解決出海企業(yè)的“內(nèi)憂外患”，充分釋放經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)一步提升全球經(jīng)濟(jì)地位。本文提出要充分開展政企合作，實(shí)現(xiàn)公私共治。中國(guó)并非要走市場(chǎng)霸權(quán)的美式道路，但在部分政策上可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，為企業(yè)注入活力。以美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)為例，在出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露事件時(shí)，其采取的行動(dòng)是與受影響的企業(yè)主體合作開展調(diào)查，協(xié)商推動(dòng)隱私和信息安全措施，并共同制定有利于企業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)范。另一方面，可以建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的“案例庫(kù)”，將典型案例中的政企溝通過(guò)程、重難點(diǎn)、各方需求、相關(guān)法律法規(guī)都一并列出，形成案例報(bào)告，進(jìn)而建立案例庫(kù)，供企業(yè)參考。“模糊”的標(biāo)準(zhǔn)和“捉摸不透”的政策含義始終是企業(yè)發(fā)展的阻礙之一，政企充分合作以及案例庫(kù)的建立，將有效緩解這一問(wèn)題，提升企業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)管的效率。

3.引領(lǐng)國(guó)際：積極發(fā)聲，擴(kuò)大戰(zhàn)略合作，建立中心體系。目前全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則正處于逐步成型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)與世界主要經(jīng)濟(jì)體和貿(mào)易伙伴建立數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)谋憷瘷C(jī)制，充分參與全球治理的過(guò)程，展現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。本文提出要引領(lǐng)國(guó)際，而非融入國(guó)際，要建立以中國(guó)為首的中心體系，擴(kuò)大戰(zhàn)略合作。一方面，應(yīng)以“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，提出有利于中國(guó)發(fā)展的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理方案，與沿線國(guó)家和貿(mào)易伙伴形成可互認(rèn)的數(shù)據(jù)保護(hù)認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同條款等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。另一方面，應(yīng)積極推進(jìn)CPTPP、DEPA談判議程，尤其加強(qiáng)與發(fā)起成員新加坡的合作，爭(zhēng)取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的話語(yǔ)權(quán)，建立輻射亞太地區(qū)進(jìn)而影響全球的中心體系。同時(shí)，在國(guó)際合作的過(guò)程中，務(wù)必將國(guó)家安全仍舊置于首位，適當(dāng)考慮各條款和協(xié)議的制定。

目前，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)格局正經(jīng)歷關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。中國(guó)在面對(duì)國(guó)際政經(jīng)壓力和市場(chǎng)發(fā)展需求的雙重挑戰(zhàn)下，必須采取更為務(wù)實(shí)和靈活的策略。本文提出的分類管理、政企合作和引領(lǐng)國(guó)際等建議，旨在為中國(guó)數(shù)據(jù)跨境治理提供新思路和新方案。相信通過(guò)不斷優(yōu)化治理體系，加強(qiáng)國(guó)際合作，中國(guó)能夠在保障國(guó)家安全的同時(shí)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，為全球數(shù)據(jù)治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

（本文系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)字韌性建設(shè)》課題系列成果。報(bào)告主編：江天驕系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院副教授、金磚國(guó)家研究中心副主任，姚旭系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院青年副研究員、上海數(shù)據(jù)研究院特聘研究員，報(bào)告行業(yè)導(dǎo)師：陳文昊系植德律師事務(wù)所數(shù)據(jù)合規(guī)業(yè)務(wù)合伙人、合規(guī)部負(fù)責(zé)人，報(bào)告組成員：金子韞、吳致遠(yuǎn)、邢嘉耀、姚媛、馬怡寧、陳梓培、郎瑾怡、張桐語(yǔ)均來(lái)自復(fù)旦大學(xué)）