文｜安然 綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究所所長，主任研究員；羅曉玉 綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）城市和鄉(xiāng)村發(fā)展研究中心，金融統(tǒng)計學(xué)碩士

國務(wù)院于2025年9月批復(fù)同意在粵港澳大灣區(qū)和福廈泉地區(qū)開展要素市場化配置綜合改革試點，標(biāo)志著我國海洋要素市場化改革進(jìn)入新階段。本次改革試點聚焦海域海底資源綜合利用、海洋碳匯機(jī)制創(chuàng)新、有序用海和海洋資源交易體系建設(shè)等重點領(lǐng)域，通過兩個區(qū)域的差異化探索和協(xié)同發(fā)展，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。改革旨在破解海洋資源配置效率不高、市場化程度不足、生態(tài)價值實現(xiàn)不充分等問題，預(yù)計通過兩年試點，將建立完善的海洋要素市場化配置制度體系，顯著提高海洋資源配置效率，為全國海洋要素市場化改革提供重要經(jīng)驗借鑒。

一、改革背景與戰(zhàn)略意義

海洋要素市場化配置改革是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下提出的重要戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前，我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)粗放型用海模式已難以適應(yīng)新發(fā)展階段的要求，亟需通過市場化改革優(yōu)化海洋資源配置，提高海洋資源利用效率。

從國內(nèi)發(fā)展看，海洋經(jīng)濟(jì)已成為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2024年，我國海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值突破10萬億元大關(guān)，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到7.8%。但與此同時，海洋資源配置效率不高、市場化程度不足、生態(tài)價值實現(xiàn)不充分等問題依然突出。這些問題嚴(yán)重制約著海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須通過深化改革加以解決。

粵港澳大灣區(qū)和福廈泉地區(qū)作為我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，具有獨特的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢?；浉郯拇鬄硡^(qū)經(jīng)濟(jì)實力雄厚，市場化程度高，在金融創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面具有明顯優(yōu)勢。福廈泉地區(qū)海域面積廣闊，海洋資源豐富，在海洋科研和海洋產(chǎn)業(yè)方面具有良好基礎(chǔ)。選擇這兩個區(qū)域開展海洋要素市場化配置改革試點，具有重要的示范引領(lǐng)作用。

這次改革試點的戰(zhàn)略意義主要體現(xiàn)在三個方面。一是探索建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的海洋資源配置機(jī)制，為全國海洋要素市場化改革積累經(jīng)驗。二是推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。三是創(chuàng)新海洋治理模式，提升海洋治理現(xiàn)代化水平。通過改革試點，將形成一批可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為全面建設(shè)海洋強(qiáng)國提供有力支撐。

二、區(qū)域定位與差異化發(fā)展路徑

（一）粵港澳大灣區(qū)：有序用海與海洋資源交易創(chuàng)新

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。該區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)總量占全國海洋經(jīng)濟(jì)總量近20%，在香港、深圳、廣州等核心城市的帶動下，在金融創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面具有豐富經(jīng)驗。基于這些優(yōu)勢，粵港澳大灣區(qū)的改革定位是建設(shè)海洋資源市場化配置改革先行區(qū)和海洋要素交易中心。

在有序用海方面，粵港澳大灣區(qū)將重點推進(jìn)以下創(chuàng)新：一是完善市場化用海配置機(jī)制，深化海域海島有償使用改革，探索養(yǎng)殖用海市場化出讓。二是建立用海指標(biāo)交易制度。探索建立用海指標(biāo)儲備和交易機(jī)制，支持海域使用權(quán)通過申請批準(zhǔn)或者采取“招拍掛”方式出讓，探索按照海域的水面、水體、海床、底土等分層設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)海域使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。三是強(qiáng)化海域海島使用精細(xì)化管理，開展近海海底、養(yǎng)殖用海調(diào)查，構(gòu)建海洋大數(shù)據(jù)平臺。探索對助航導(dǎo)航、測量、氣象觀測、海洋監(jiān)測和地震監(jiān)測等公益設(shè)施用島簡化審批手續(xù)和申請材料。

在海洋資源交易和要素保障創(chuàng)新方面，粵港澳大灣區(qū)將重點開展以下工作：一是建立統(tǒng)一的海洋資源交易市場，整合現(xiàn)有各類交易平臺資源，依托現(xiàn)有交易場所依法合規(guī)開展海洋資源交易，提高資源配置效率。二是建立海洋要素交易機(jī)制。聚焦深海等新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域，推動生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，促進(jìn)海洋要素流動。

（二）福廈泉地區(qū)：海域資源綜合利用與海洋碳匯創(chuàng)新

福廈泉地區(qū)位于我國東南沿海，是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域。該區(qū)域海域面積近2萬平方公里，海岸線總長超過1500公里，擁有豐富的海洋資源和良好的海洋產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。廈門產(chǎn)權(quán)交易中心于2021年8月成立全國首個海洋碳匯交易專業(yè)機(jī)構(gòu)，該平臺首創(chuàng)"碳中和機(jī)票"活動吸引5萬人參與，累計完成海洋碳匯交易21萬噸（占全國藍(lán)碳市場交易量80%）?；谶@些優(yōu)勢，福廈泉地區(qū)的改革定位是建設(shè)全國海域海底資源綜合利用示范區(qū)和海洋碳匯交易創(chuàng)新區(qū)。

在海域資源綜合利用方面，福廈泉地區(qū)將重點推進(jìn)以下創(chuàng)新：一是建立海域空間分層確權(quán)制度。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，支持探索按照海域的水面、水體、海床、底土等分層設(shè)立使用權(quán)，實現(xiàn)海域資源的立體化開發(fā)和高效利用。二是開展海域資源價值評估。建立包括生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值在內(nèi)的綜合評價體系，為海域資源市場化配置提供科學(xué)依據(jù)。三是建立海域使用權(quán)重置機(jī)制。通過市場手段優(yōu)化海域使用空間布局，促進(jìn)海域資源向高效利用方向流動。

在海洋碳匯創(chuàng)新方面，福廈泉地區(qū)將重點開展以下工作：一是支持探索氣候投融資，支持金融機(jī)構(gòu)參與研究海洋碳匯，有效增加海洋金融服務(wù)供給。二是開發(fā)海洋碳匯方法學(xué)。制定海洋碳匯項目審定與核證技術(shù)規(guī)范，為海洋碳匯交易提供技術(shù)支撐。。

三、全球海洋要素市場化配置的典范模式

（一）挪威海洋空間規(guī)劃經(jīng)驗

挪威是海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域的先行者，其經(jīng)驗對我國海洋要素市場化配置具有重要借鑒意義。

1、主要特點

基于生態(tài)系統(tǒng)的管理。挪威將生態(tài)系統(tǒng)健康作為海洋空間規(guī)劃的核心考量，通過科學(xué)評估確定不同海域的生態(tài)承載力和適宜開發(fā)類型。

動態(tài)編制規(guī)劃。挪威采用動態(tài)調(diào)整的規(guī)劃方式，根據(jù)環(huán)境變化和新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)及時更新規(guī)劃內(nèi)容，保持規(guī)劃的適應(yīng)性和前瞻性。

重視災(zāi)害風(fēng)險管理。挪威在海洋空間規(guī)劃中特別重視氣候變化和自然災(zāi)害風(fēng)險，通過空間布局優(yōu)化降低災(zāi)害脆弱性。

多方參與機(jī)制。挪威在規(guī)劃過程中廣泛吸收政府部門、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社區(qū)代表參與，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。

2、可借鑒經(jīng)驗

海洋空間規(guī)劃應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先原則，將生態(tài)系統(tǒng)健康作為首要考量。建立規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時響應(yīng)環(huán)境變化和新的發(fā)展需求。加強(qiáng)海洋災(zāi)害風(fēng)險評估，通過空間規(guī)劃降低災(zāi)害風(fēng)險。建立多方參與機(jī)制，提高規(guī)劃的科學(xué)性和社會接受度。

（二）澳大利亞海洋資源交易實踐

澳大利亞在海洋資源交易特別是海上油氣資源監(jiān)管方面積累了豐富經(jīng)驗。

1、主要特點

產(chǎn)權(quán)制度明晰。澳大利亞所有礦產(chǎn)資源歸人民所有，政府代表人民進(jìn)行管理，聯(lián)邦和州政府根據(jù)海域界限劃分管理權(quán)限。

許可證管理制度。澳大利亞對油氣資源開發(fā)采取許可證制度，企業(yè)通過競爭獲得勘探和開采許可證。

安全規(guī)范承包監(jiān)管模式。澳大利亞采用安全規(guī)范承包監(jiān)管模式，企業(yè)自行制定安全管理規(guī)范，監(jiān)管機(jī)構(gòu)評估監(jiān)督，形成互動機(jī)制保證安全風(fēng)險控制。

成本回收制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行成本回收制度，向被監(jiān)管者收取監(jiān)管費(fèi)維持日常運(yùn)作，不依賴政府預(yù)算。

2、可借鑒經(jīng)驗

明晰海洋資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理劃分中央和地方管理權(quán)限。完善許可證管理制度，引入市場競爭機(jī)制提高資源配置效率。創(chuàng)新監(jiān)管模式，調(diào)動企業(yè)自我管理的積極性和責(zé)任感。建立可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保監(jiān)管的有效性和獨立性。

四、實施重點與創(chuàng)新突破

（一）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度。推進(jìn)海洋要素市場化配置改革，必須首先在產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新方面取得突破。

完善海域使用權(quán)權(quán)能。明確海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等權(quán)利，豐富海域使用權(quán)權(quán)能內(nèi)容，為海域使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要建立健全海域使用權(quán)權(quán)能實現(xiàn)的保障機(jī)制，確保權(quán)利人的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。探索海域使用權(quán)作價出資、入股等新型利用方式，拓展海域使用權(quán)實現(xiàn)路徑。

建立海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。整合現(xiàn)有各類登記資源，建立統(tǒng)一的海洋資源資產(chǎn)登記平臺，實現(xiàn)海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的信息化、規(guī)范化管理。要明確登記內(nèi)容和登記程序，確保登記信息的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

探索集體所有海域資源入市機(jī)制。在堅持海洋資源國家所有的前提下，探索集體使用海域資源市場化配置的有效途徑。要妥善處理國家、集體和個人之間的利益關(guān)系，保障漁民等傳統(tǒng)用海者的合法權(quán)益。建立集體海域資源入市規(guī)則和程序，確保市場化過程公開、公平、公正。

建立產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制。完善海洋資源產(chǎn)權(quán)糾紛的行政調(diào)解、仲裁、訴訟等多元解決途徑，提高糾紛解決效率和公正性。要建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，加大對侵權(quán)行為的懲處力度，維護(hù)海洋資源市場秩序。

（二）市場體系構(gòu)建

構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是海洋要素市場化配置改革的核心內(nèi)容。

建立多層次交易市場。發(fā)展一級出讓市場，完善招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化出讓方式。培育二級轉(zhuǎn)讓市場，促進(jìn)海域使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)和高效配置。探索衍生品市場，開發(fā)海洋資源金融衍生品，滿足風(fēng)險管理和投資需求。

培育專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。發(fā)展評估、經(jīng)紀(jì)、法律等中介服務(wù)，為市場主體提供專業(yè)化服務(wù)。要加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。建立行業(yè)自律機(jī)制，促進(jìn)中介服務(wù)規(guī)范發(fā)展。

建立價格形成機(jī)制。完善招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化出讓方式，充分發(fā)揮市場在價格形成中的決定性作用。要建立健全價格監(jiān)測體系，及時掌握市場價格動態(tài)。加強(qiáng)價格調(diào)控監(jiān)管，防止市場價格異常波動。

構(gòu)建市場監(jiān)管體系。建立部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，明確各部門監(jiān)管職責(zé)，形成監(jiān)管合力。要創(chuàng)新監(jiān)管方式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)提升監(jiān)管效能。加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作，防范跨境交易風(fēng)險。

（三）金融服務(wù)創(chuàng)新

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。推進(jìn)海洋要素市場化配置改革，必須充分發(fā)揮金融的支持作用。

開發(fā)海洋資源信貸產(chǎn)品。創(chuàng)新海域使用權(quán)抵押貸款模式，擴(kuò)大抵押物范圍，提高貸款可獲得性。要完善信貸風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，降低金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險。開發(fā)適合海洋產(chǎn)業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，滿足多樣化融資需求。

設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)投資基金。引導(dǎo)社會資本投入海洋領(lǐng)域，支持海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要完善基金治理結(jié)構(gòu)，提高基金運(yùn)作效率。建立投資退出機(jī)制，保障投資者合法權(quán)益。

發(fā)展海洋保險服務(wù)。開發(fā)海洋生態(tài)保險、養(yǎng)殖保險等產(chǎn)品，為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供風(fēng)險保障。要完善再保險機(jī)制，提高保險機(jī)構(gòu)承保能力。建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，增強(qiáng)保險業(yè)抗風(fēng)險能力。

探索海洋綠色金融。創(chuàng)新藍(lán)色債券、藍(lán)色基金等金融工具，為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供資金支持。要完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，提高資金使用效益。建立綠色金融激勵機(jī)制，引導(dǎo)更多資金投向綠色海洋項目。

五、政策建議

（一）對粵港澳大灣區(qū)的具體建議

建設(shè)國際海洋要素交易中心。建議依托粵港澳大灣區(qū)金融優(yōu)勢，建立國際化海洋要素交易平臺。開展海域使用權(quán)、海島使用權(quán)、海洋礦產(chǎn)資源勘探權(quán)等交易業(yè)務(wù)。創(chuàng)新海洋要素跨境交易機(jī)制，探索人民幣計價的海洋資源國際貿(mào)易結(jié)算模式。發(fā)展海洋資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，推動海洋資源轉(zhuǎn)化為可交易的金融資產(chǎn)。

創(chuàng)新集約用海管理制度。推行用海效益評價制度，將投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效益、生態(tài)影響等納入評價體系。探索填海造地市場化配置機(jī)制，通過招標(biāo)、拍賣等方式提高填海造地利用效率。建立用海項目全生命周期管理制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

深化粵港澳海洋合作。建議建立粵港澳海洋合作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌三地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。推動海洋標(biāo)準(zhǔn)對接互認(rèn)，在海洋觀測、生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)等領(lǐng)域制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。探索海洋科技創(chuàng)新合作，共建海洋實驗室和研發(fā)平臺。加強(qiáng)海洋執(zhí)法協(xié)作，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（二）對福廈泉地區(qū)的具體建議

完善海洋資源產(chǎn)權(quán)制度。建議福廈泉地區(qū)率先探索建立海域資源立體產(chǎn)權(quán)體系，明確海面、水體、海床和底土等不同空間維度的產(chǎn)權(quán)界定與分割規(guī)則。推行海域使用權(quán)登記證明電子化，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)信息的實時查詢和動態(tài)管理。建立海域使用權(quán)價值評估體系，制定包含生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值和社會價值的綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，為市場化交易提供定價依據(jù)。

創(chuàng)新海洋碳匯發(fā)展機(jī)制。建議依托海洋碳匯交易服務(wù)平臺，創(chuàng)新開展海洋碳匯交易，建立海洋碳匯項目庫，對紅樹林、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行碳匯項目開發(fā)。推動海洋碳匯方法學(xué)創(chuàng)新，制定符合國際標(biāo)準(zhǔn)的海洋碳匯監(jiān)測、報告和核查技術(shù)規(guī)范。探索海洋碳匯生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將藍(lán)碳納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍。

推進(jìn)海域資源綜合利用。建議制定海域空間利用規(guī)劃，明確不同海域功能定位和開發(fā)強(qiáng)度。推廣“海洋牧場+海上光伏”“海上風(fēng)電+深海養(yǎng)殖”等立體用海模式。建立海域使用權(quán)重置機(jī)制，通過市場化手段促進(jìn)低效利用海域向高效利用方向流轉(zhuǎn)。探索海域使用權(quán)出租、抵押、入股等多元化利用方式，提升海域資產(chǎn)價值。

（三）對其他非試點沿海地區(qū)的建議

開展海洋資源摸底調(diào)查。建議非試點地區(qū)先行開展海洋資源資產(chǎn)清查，摸清海域、海島、海洋資源等資產(chǎn)家底。建立海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)資源資產(chǎn)的動態(tài)管理。開展海洋資源價值評估，為后續(xù)市場化配置奠定基礎(chǔ)。制定海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，明確海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點和空間布局。

建立與試點地區(qū)對接機(jī)制。建議非試點地區(qū)主動對接福廈泉和大灣區(qū)改革經(jīng)驗，建立常態(tài)化學(xué)習(xí)交流機(jī)制。選派干部到試點地區(qū)掛職鍛煉，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗和做法。參與海洋要素市場聯(lián)盟，共享市場信息和資源。開展改革預(yù)案研究，為后續(xù)納入試點做好準(zhǔn)備。

推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。建議非試點地區(qū)優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，培育新興產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)海洋科技創(chuàng)新，建設(shè)海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺。培育海洋產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展。發(fā)展海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升海洋產(chǎn)業(yè)附加值。

加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)。建議非試點地區(qū)劃定海洋生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)重要海洋生態(tài)區(qū)域。實施海洋生態(tài)修復(fù)工程，恢復(fù)退化海洋生態(tài)系統(tǒng)。建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對海洋生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償。開展海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)警，防范海洋環(huán)境風(fēng)險。

//封面圖來自國資委網(wǎng)站