9月23日，在位于紐約的聯(lián)合國總部，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第80屆聯(lián)合國大會一般性辯論開幕式上致辭。第80屆聯(lián)合國大會一般性辯論23日在紐約聯(lián)合國總部拉開帷幕。新華社 圖

9月23日，一年一度的聯(lián)合國大會一般性辯論的大幕拉開，全球目光再度聚焦于這座矗立在紐約東河之畔的國際機構(gòu)。在80周年之際，聯(lián)合國沒有迎來盛大的慶祝，反而承載著冷戰(zhàn)以來最為復雜的壓力與挑戰(zhàn)。正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯所指出的，聯(lián)合國憲章宗旨和原則“正在遭受前所未有的攻擊”，戰(zhàn)爭、饑餓、氣候變化等都在嚴峻考驗全球治理體系。大會主題為“攜手共進：促和平、發(fā)展、人權(quán)八十載，繼往開來，再譜新篇”，或許正是其輝煌歷史、普遍期待和無奈現(xiàn)實的寫照。

大國共識瓦解：全球治理的根基動搖

聯(lián)合國體系的設計初衷，在于通過“大國一致”原則構(gòu)建集體安全框架，以《聯(lián)合國憲章》的法理權(quán)威凝聚國際社會共識。后冷戰(zhàn)時代國際秩序的劇烈變動，使得這種大國共識逐漸淪為稀缺品，成為全球治理體系最突出的結(jié)構(gòu)性困境。

近年來，安理會常任理事國在諸多重大國際議題上的分歧日益公開化，否決權(quán)的濫用頻率顯著上升。2023年10月7日新一輪巴以大規(guī)模沖突爆發(fā)至今，安理會已14次就加沙沖突提出決議草案并付諸表決，其中僅有4次獲得通過。10份未被通過的決議草案中，除了2份是由美國提交的，其余8份美國均投了反對票，其中6次為美國一票否決。

在大國共識瓦解的同時，單邊主義的強勢回潮與集團政治的重新抬頭，形成了對聯(lián)合國多邊體系的雙重沖擊，使全球治理陷入“碎片化”危機。單邊主義以“本國利益至上”為核心，無視國際規(guī)則與多邊機制，直接挑戰(zhàn)聯(lián)合國的權(quán)威基礎；集團政治則以價值觀劃線，構(gòu)建排他性小圈子，割裂國際社會的整體性，與聯(lián)合國“普惠包容”的理念背道而馳。

美國作為聯(lián)合國最大會費國，其單邊主義行徑對多邊體系的沖擊最為顯著。特朗普政府在前后兩次任期內(nèi)的兩次“退群”潮堪稱典型——先后退出聯(lián)合國教科文組織、人權(quán)理事會、《巴黎協(xié)定》等多個國際機制與條約，以實際行動踐行“美國優(yōu)先”理念。

多邊議程受阻：安全發(fā)展人權(quán)的協(xié)同困境

聯(lián)合國的核心使命涵蓋維護安全、促進發(fā)展、保障人權(quán)三大支柱，三者相互關聯(lián)、相輔相成。然而，在當前國際環(huán)境下，這三大領域的多邊議程均面臨推進乏力的困境，暴露出聯(lián)合國應對復雜挑戰(zhàn)的能力缺陷。

在安全領域，二戰(zhàn)后構(gòu)建的一系列軍控和核不擴散體系出現(xiàn)明顯的倒退傾向。傳統(tǒng)地緣政治沖突再次多點同時爆發(fā)，持續(xù)時間長、沖突烈度高、卷入大國多。除了俄烏沖突、巴以沖突，非洲、中亞、拉美、東南亞還有大量沖突得不到關注。非傳統(tǒng)安全威脅同樣嚴峻，恐怖主義呈現(xiàn)全球化與碎片化交織之勢，網(wǎng)絡攻擊、人工智能武器化等新興安全問題層出不窮，但聯(lián)合國尚未形成有效的全球治理框架。而維和行動作為聯(lián)合國維護和平的重要手段，正面臨大國共識下降、資源不足、授權(quán)過多等問題，行動規(guī)模不斷壓縮，影響大打折扣。

發(fā)展領域的多邊議程面臨“承諾多、落實少”的尷尬局面。聯(lián)合國 2030 年可持續(xù)發(fā)展議程提出17項發(fā)展目標，在2015年取得長足進展的基礎上卻不進反退，越來越難以實現(xiàn)預期目標，全球貧困問題在疫情后出現(xiàn)大面積反彈。在特朗普政府暫停對外援助的同時，英、法、德等發(fā)達國家承諾的官方發(fā)展援助也開始大幅削減，與發(fā)展中國家的實際需求嚴重脫節(jié)。在氣候變化領域，預定控制升溫1.5℃的目標接近夭折。

人權(quán)領域的多邊合作則深陷政治化與雙重標準的泥潭。聯(lián)合國人權(quán)理事會本應是促進人權(quán)交流與合作的平臺，但部分西方國家將人權(quán)作為政治工具，在不少發(fā)展、援助、和平行動中嵌入人權(quán)議題，肆意指責、干涉發(fā)展中國家的內(nèi)部事務，甚至實施單邊制裁和輿論攻擊。與此同時，西方國家自身轉(zhuǎn)而對準移民、難民群體，一方面阻止入境，甚至在第三國設置“遠程隔離墻”，另一方面將大批所謂“非法移民”轉(zhuǎn)運外包給一些非洲、拉美國家。加沙地區(qū)大規(guī)模的人道主義災難和屠殺，已經(jīng)淪為西方國家一道難以抹去的“人權(quán)疤痕”。這種“選擇性人權(quán)觀”嚴重破壞了人權(quán)領域的多邊合作基礎，背離了“促進所有人權(quán)和基本自由”的根本宗旨。安全、發(fā)展、人權(quán)三大領域的協(xié)同困境表明，聯(lián)合國的多邊議程已難以適應全球性挑戰(zhàn)的復合性特點，亟需系統(tǒng)性變革。

自身積弊凸顯：財政危機與改革僵局

面對外部挑戰(zhàn)的同時，聯(lián)合國自身存在的財政困境與機構(gòu)改革僵局，進一步削弱了其履職能力，使其陷入內(nèi)外交困的境地。古特雷斯多次警告，這些內(nèi)部問題若不能得到解決，將嚴重侵蝕聯(lián)合國的合法性與行動力。

財政危機是聯(lián)合國最緊迫的現(xiàn)實挑戰(zhàn)之一。聯(lián)合國經(jīng)費主要包括經(jīng)常預算和維和預算，其來源依賴會員國繳納的會費，但部分大國長期拖欠會費的問題日益嚴重。美國作為最大會費國，長期拖欠大量款項。特朗普政府的第一個預算撤回方案于 8 月初簽署成為法律，該方案將三個與聯(lián)合國相關的核心賬戶削減10億美元；8月29日發(fā)布的第二次“口袋收回”從用于資助聯(lián)合國活動的三個賬戶中又收回了13.6億美元。目前美國拖欠的聯(lián)合國會費和維和攤款高達30億美元，2025財年的維和經(jīng)費甚至一分沒交，這嚴重限制了聯(lián)合國的正常運營。秘書長不得不采取凍結(jié)招聘、削減項目、關閉辦事處等緊急措施。

流動性危機帶來的不僅是常規(guī)預算與維和，美國還大幅削減了一些專門機構(gòu)的攤費和捐助。世界糧食計劃署、聯(lián)合國難民事務高專辦和國際移民組織等人道主義機構(gòu)的年度預算缺口可能高達30%至40%。作為名為“UN80”改革進程的一部分，秘書長承諾將秘書處工作人員裁減五分之一，其他機構(gòu)的裁減規(guī)模也將非常大，短期如此大變幅必將帶來各種負面效應。

機構(gòu)改革僵局則暴露了聯(lián)合國適應時代發(fā)展的能力不足。聯(lián)合國成立 80 年來，國際格局已發(fā)生天翻地覆的變化，聯(lián)合國在應對復雜多變的國際社會挑戰(zhàn)面前顯得愈來愈力不從心。

安理會改革是改革的核心議題，但由于大國利益博弈和區(qū)域分歧，相關討論已持續(xù)數(shù)十年卻毫無實質(zhì)性進展。除安理會外，聯(lián)合國各專門機構(gòu)都存在機構(gòu)臃腫、職能重疊、效率低下等問題。秘書處8月提交的聯(lián)合國授權(quán)任務常年累計多達4萬條，其中許多需要規(guī)范和整合。此外，世界衛(wèi)生組織、兒基會、糧食署、難民事務高專辦、移民組織等在應對疫情、糧食安全、人道救援、移民難民等議題時，因資源不足、授權(quán)有限、政策環(huán)境多變，暴露了應對能力的結(jié)構(gòu)性缺陷。這種改革滯后性使聯(lián)合國難以回應時代需求，其合法性基礎不斷受到侵蝕。

重振多邊主義：聯(lián)合國的破局之道與時代責任

面對前所未有的困境，聯(lián)合國大會一般性辯論的召開恰逢其時。這場全球?qū)υ挷粌H是梳理問題的平臺，更應成為凝聚共識、重振多邊主義的起點。多邊主義是聯(lián)合國的核心價值，是應對全球性挑戰(zhàn)的唯一出路，重振多邊主義不僅是聯(lián)合國自身生存發(fā)展的需要，更是人類社會實現(xiàn)共同安全、共同發(fā)展、共同繁榮的必然選擇。

重振多邊主義，首先要夯實“共識基礎”，重建大國協(xié)調(diào)機制。大國作為聯(lián)合國的核心支柱，應率先踐行《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則，將“大國一致”原則從形式上的規(guī)則轉(zhuǎn)化為實質(zhì)上的行動共識。

在安理會改革中，應兼顧主權(quán)平等與決策效率，探索建立靈活透明的議題牽頭機制，在維護大國協(xié)調(diào)必要性的同時，增強新興市場和發(fā)展中國家的有效參與；應規(guī)范和限制大國否決權(quán)使用，在涉及戰(zhàn)爭與和平、人道主義危機等重大議題上，避免將否決權(quán)作為維護自身利益的工具。同時，應建立常態(tài)化的大國對話機制，在安全、發(fā)展、氣候等領域?qū)ふ依娼粎R點，以局部共識推動整體合作，為多邊體系注入穩(wěn)定動力。

重振多邊主義，關鍵要破解“機制困境”，推動聯(lián)合國系統(tǒng)性改革。在決策機制上，應優(yōu)化安理會的代表性與決策效率，合理增加發(fā)展中國家席位，特別是非洲、拉美等地區(qū)的代表權(quán)，使決策更能反映全球力量格局的變化。

在資源保障上，應改革會費與攤款制度，建立更公平、更均衡的分攤機制。目前，在聯(lián)合國常規(guī)會費和維和攤費方面，大批有能力、有意愿的國家卻承擔超低比例的份額，這種狀況肯定難以維持。與此同時，聯(lián)合國經(jīng)費募集必須“廣開財路”，一方面減少指定用途的自愿捐助比例，建立更集中、更高效的資金池，同時吸引社會資金進入，適當放開社會資本參與多邊項目運作的空間。

在機構(gòu)職能上，今年3月，秘書長宣布了“UN80”改革進程，從三個軌道上推進改革：一是尋求立即節(jié)省開支，二是審查聯(lián)合國的政府間任務，三是研究機構(gòu)改革。目前秘書長在三個軌道上的改革都提交了相應報告和建議。這代表著聯(lián)合國在重重壓力下破釜沉舟、邁向改革的重大舉措，這些改革將有利于改變目前整個機制的臃腫、整合重疊職能，強化聯(lián)合國在應對氣候變化、人工智能治理等新興議題上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

重振多邊主義，還需拓展“實踐路徑”，推動多邊議程落地見效。在安全領域，應強化聯(lián)合國的政治和外交功能，強化其在沖突預防、調(diào)解和建設和平領域的更大能力，簡化維和行動授權(quán)，構(gòu)建兼顧傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全的綜合安全框架。

在發(fā)展領域，應推動發(fā)達國家兌現(xiàn)援助承諾，取消發(fā)展援助附加條件，建立以可持續(xù)發(fā)展議程為核心的全球發(fā)展伙伴關系，通過基礎設施互聯(lián)互通等務實合作，將發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為安全保障。

在人權(quán)領域，應摒棄雙重標準與政治操弄，平衡主權(quán)與人權(quán)的合理訴求，建立基于文明互鑒的人權(quán)對話機制。中國在一般性辯論前提出的“全球治理倡議”為此提供了有益思路，其倡導的奉行主權(quán)平等、遵守國際法治、踐行多邊主義、倡導以人為本、注重行動導向的原則，與聯(lián)合國理念高度契合，為多邊議程落地提供了實踐路徑。

當前，聯(lián)合國面臨的挑戰(zhàn)雖嚴峻，但并非不可逾越。作為全球治理的核心平臺，聯(lián)合國的改革與發(fā)展關乎人類共同命運。期待在此次聯(lián)大一般性辯論中，各國能夠超越分歧、凝聚共識，以實際行動重振多邊主義，推動聯(lián)合國在維護世界和平、促進共同發(fā)展、保障人權(quán)福祉的道路上邁出更堅實的步伐，為構(gòu)建人類命運共同體注入強勁動力。這既是聯(lián)合國的使命所在，也是時代賦予各國的共同責任。

（李因才，上海社會科學院國際問題研究所副研究員）