9月26日晚，韓國國會審議通過了《政府組織法》修正案。雖然最大在野黨國民力量黨啟動了“冗長辯論”程序進行干擾，但無法阻止共同民主黨聯(lián)合其他進步政黨利用多數(shù)席位優(yōu)勢通過法案。法案最引人注目的內(nèi)容是撤銷檢察廳，在行政安全部設立“重大犯罪調(diào)查廳”，在法務部設立“起訴廳”，分別擔負原檢察廳的“偵查”和“起訴”職能。法案設定了一年的過渡期，明年9月，擁有78年歷史的韓國檢察廳將正式落幕，這標志著韓國刑事司法制度發(fā)生重大改變，也將對今后政權(quán)統(tǒng)治運作產(chǎn)生影響。

多年來，韓國檢察制度受到詬病集中在兩方面。一是權(quán)力過于集中，檢察廳擁有重大案件的偵查權(quán)，可以指揮警方辦案，申請逮捕令；獨占起訴權(quán)，有權(quán)決定是否起訴，并提出量刑意見；擁有抗訴權(quán)，可以監(jiān)督審判的進行。檢察廳雖隸屬法務部，但檢察官辦案完全獨立，總統(tǒng)、法務部長官也不能干涉。這些權(quán)力集于一身，使檢察廳對犯罪行為的偵查、起訴、量刑具有決定性影響。同時，檢察廳自我封閉、缺乏監(jiān)督的機制也往往使執(zhí)法公正性受到質(zhì)疑。

二是卷入政治斗爭，檢察廳被法律賦予的特殊地位和權(quán)力使之成為雙刃劍，一方面被視為打擊犯罪、維護正義的鐵拳，另一方面也屢屢被指責是政治勢力清算對手的工具。韓國的“青瓦臺魔咒”和重大政治案件背后，無一沒有檢察廳的身影，檢察廳常常遭到“政治報復”、“濫用職權(quán)”、“違反中立”的指責。司法日益政治化嚴重損害了檢察廳的公正執(zhí)法形象，對檢察制度進行改革的呼聲多年來未曾中斷。

李在明政府上臺后，大力推動旨在分散權(quán)力的政府組織機構(gòu)改革。撤銷檢察廳，實現(xiàn)“偵訴分離”，意在打破檢察廳對關鍵司法權(quán)力的壟斷，從制度層面降低司法政治化的風險。但這些舉措遭到在野黨的強烈抵制，法律界也存在擔憂聲音，檢察改革要達到目標還有漫長的路要走。

檢察改革：一場持續(xù)近30年的博弈

1948年8月韓國誕生的同時，檢察廳成為獨立執(zhí)法機構(gòu)，第二年又被賦予了直接偵查權(quán)。鑒于對日本統(tǒng)治時期警察作為殖民幫兇的反感，警察的職能受到限制，檢察官成為刑事司法體系的主力，地位不斷上升。

漫長的軍人統(tǒng)治時期結(jié)束后，檢察廳的“執(zhí)法利刃”作用逐漸顯現(xiàn)出來，偵辦了一批社會影響重大的案件，檢察官得到社會各界的推崇和信任。但是隨著檢察廳權(quán)力過于集中，其封閉性、缺乏監(jiān)督的弊端日益凸顯，改革檢察制度的呼聲開始抬頭。

1999年，金大中政府出臺“特別檢察制度”，對于社會影響重大的案件，由國會通過法案，總統(tǒng)任命獨立檢察官，組成特別檢察組進行調(diào)查，獨立檢察官擁有起訴權(quán)。這一制度被視為對檢察廳的牽制。目前李在明政府對尹錫悅夫婦進行的調(diào)查和起訴正是依據(jù)這一制度。

盧武鉉政府時期，總統(tǒng)與檢察廳的關系一度十分緊張。政府推動國會修訂《檢察廳法》，廢除了“檢察同一體”條款。這一條款規(guī)定了檢察廳內(nèi)部“上命下從”的原則，被認為是檢察廳內(nèi)部封閉、僵化的根源。但是法律條款雖然被廢除，檢察廳的機構(gòu)文化沒有任何改變。

李明博政府時期認識到檢察廳權(quán)力過大的弊端，推動進行了檢察廳和警察廳關于偵查權(quán)限的調(diào)整，擴大警察廳的偵查權(quán)，對檢察廳的偵查指揮權(quán)進行限制。

樸槿惠則把“檢察改革”寫進了競選承諾，上任后推動旨在縮減檢察廳權(quán)力的改革，但是與前任相同，除了廢除大檢察廳的中央搜查本部外，改革沒有取得實質(zhì)進展。

真正開始對檢察制度動大手術的是文在寅，但改革遭到檢察廳的強烈抵制，文在寅為推動改革任命的檢察總長尹錫悅與文在寅反目成仇，引發(fā)的風波間接動搖了文在寅政府的執(zhí)政基礎。文在寅在執(zhí)政末期，利用執(zhí)政黨掌握國會多數(shù)席位的優(yōu)勢，強行通過了被稱為“完全剝奪檢察廳偵查權(quán)”的法案，把檢察廳的直接偵查權(quán)嚴格限制在“腐敗”、“經(jīng)濟”兩類案件，并成立了“高級公職人員犯罪調(diào)查處”，分擔檢察廳的部分職能，艱難的改革取得了一些進展。

檢察官出身的尹錫悅就任總統(tǒng)后，全盤否定文在寅的檢察改革。尹錫悅以頒布試行令的方式，繞過檢察改革法案，賦予檢察廳對警方移交的案件進行補充偵查的權(quán)力，實際上恢復了檢察廳被剝奪的偵查權(quán)，改革又回到原點。

尹錫悅?cè)斡么笈鷻z察官出任政府要職，被進步勢力指責是搞“檢察共和國”，尹錫悅貿(mào)然發(fā)動戒嚴失敗，最終被彈劾下臺。檢察廳的命運也隨同尹錫悅一起走向沒落。

回顧韓國近30年的檢察改革拉鋸戰(zhàn)，縮小檢察廳權(quán)力、讓檢察權(quán)接受監(jiān)督始終是核心內(nèi)容。在特殊的時代背景和司法文化下形成的檢察權(quán)力，已經(jīng)成為影響政權(quán)統(tǒng)治、左右政局走向的重要因素之一，這也是韓國歷任政權(quán)對檢察廳“既要用、又要防”的原因。

司法政治化：韓國政壇“零和”斗爭的產(chǎn)物

檢察廳為何屢屢受到“沒有保持中立”的指責，這個問題其實要由韓國政界來回答。

在金泳三和金大中執(zhí)政期間，無論是對全斗煥、盧泰愚兩名前總統(tǒng)的“世紀審判”，還是金泳三、金大中的子女因受賄被起訴判刑，檢察廳都忠實履行了職責，樹立起鐵面無私、公正執(zhí)法形象，受到社會輿論好評。彼時無人把這些事件與政治清算聯(lián)系起來。

檢察廳執(zhí)法被質(zhì)疑有政治因素起源于盧武鉉自殺事件。盧武鉉卸任總統(tǒng)后，新上任的李明博政府對盧武鉉受賄嫌疑進行調(diào)查，2009年5月，盧武鉉在家鄉(xiāng)跳崖自殺。事件發(fā)生后，憤怒的盧武鉉支持者指責李明博政府搞“政治報復”，檢察廳則是“政權(quán)的幫兇”。

對前任政權(quán)進行大規(guī)模調(diào)查始于樸槿惠被彈劾下臺之后。文在寅任命獨立檢察官對樸槿惠進行全方位調(diào)查，不久后，檢察廳又對李明博的貪腐行為展開調(diào)查，最終兩人均被起訴判以重刑。但與全斗煥、盧泰愚受審性質(zhì)不同，全、盧背負了歷史包袱，他們受到審判有定義歷史結(jié)論的必然性。樸槿惠、李明博案則開創(chuàng)了司法追究國家元首責任的先例，打破了“總統(tǒng)擁有豁免權(quán)”的傳統(tǒng)。

尹錫悅上臺執(zhí)政后，對文在寅政府的核電政策、西海公務員被殺事件等展開調(diào)查，調(diào)查對象從個人貪腐行為擴展到政策執(zhí)行層面，司法清算的范圍更加擴大。文在寅被檢察廳調(diào)查，并以受賄罪起訴，李在明更是被檢察廳窮追猛打，遭到多項指控，同時要應對5起訴訟。共同民主黨則利用國會多數(shù)席位優(yōu)勢通過特檢法案對尹錫悅進行牽制。尹錫悅執(zhí)政三年，朝野大打法律戰(zhàn)，無休止地相互舉報控告，司法政治化和政治司法化傾向進一步加劇。

韓國檢察廳常被指責沒有保持中立，政界其實要負主要責任。一方面，政治勢力在受到調(diào)查時往往指責檢察廳是“政權(quán)的打手”，搞“選擇性執(zhí)法”；另一方面，政治勢力一旦掌權(quán)，第一件事就是對檢察廳高層進行大換血，然后啟動對前任政權(quán)的司法清算，這已經(jīng)成為政治運作套路。司法被政治化利用，是韓國政壇“零和”斗爭不可避免的結(jié)果。

撤銷檢察廳：難以終結(jié)政治清算的循環(huán)困局

李在明在“清除內(nèi)亂”的背景下上臺執(zhí)政，對前任政權(quán)的清算有了更充足的理由和力量。李在明就任總統(tǒng)第二天，韓國國會就通過了任命獨立檢察官的法案，成立三大特檢組，對尹錫悅夫婦的違法行為展開全方位調(diào)查。特檢第一輪調(diào)查期滿前，共同民主黨又推動國會同意延長特檢時間，增派檢察官人手，對尹錫悅夫婦徹查到底。

在“清除內(nèi)亂”的同時，李在明啟動了旨在分散權(quán)力的政府機構(gòu)改革，目的是通過分權(quán)實現(xiàn)各部門之間的相互牽制，徹底消除單個部門權(quán)力過于集中的弊端。包括檢察權(quán)力的重構(gòu)、財政權(quán)力的調(diào)整、金融監(jiān)管體系的重塑等。其中檢察廳被撤銷無疑是最具沖擊力的舉措，它不僅是對司法制度層面的改造，也將影響到未來的政權(quán)統(tǒng)治模式。

但在韓國朝野矛盾難以調(diào)和、對立格局長期持續(xù)的情況下，檢察改革能否達到目標，還需要時間的檢驗。目前，韓國在野黨指責執(zhí)政黨推動改革操之過急，目的不端正，法律界也對檢察改革的效果存在擔憂聲音。

首先，“偵查權(quán)”和“起訴權(quán)”完全分離是否符合韓國刑事司法體制的現(xiàn)實存在爭議。法律界人士指出，文在寅“剝奪檢察廳偵查權(quán)”的改革已使刑事案件的偵查起訴時間大幅延長，關系至今尚未理順。如果徹底撤銷檢察廳，應先對現(xiàn)有檢察官的分流、偵查機關的業(yè)務分工、補充偵查權(quán)歸屬等事項作出明確安排，在這些問題都無定論的情況下倉促推進改革，將影響司法辦案效率，影響對國民權(quán)益的保障。

其次，執(zhí)政黨推動司法改革的動機和目的受質(zhì)疑。雖然檢察改革的呼聲已持續(xù)多年，李在明政府只是讓“靴子落地”，但共同民主黨還試圖推動法院體制改革，增加大法官員額，設立特別法庭對尹錫悅進行審判，表現(xiàn)出對司法部門的強烈不信任。這些動向引起在野黨和保守勢力的警惕，他們質(zhì)疑共同民主黨以司法改革之名，實際是為了保護李在明擺脫法律追責，改革的正當性不足。

再次，分解檢察權(quán)能否根除政治介入司法的弊端有待檢驗。撤銷檢察廳，過去檢察廳壟斷關鍵司法權(quán)的地位被打破，但新體制能否受到有效監(jiān)督，還需要時間檢驗。今后行政安全部將擁有警察廳、“重大犯罪調(diào)查廳”、國家調(diào)查本部三大刑事犯罪偵查機構(gòu)，是否會形成新的權(quán)力壟斷令人擔心。有韓國政治學者指出，新成立的偵查和起訴機構(gòu)不再擁有原檢察廳的獨立地位，更容易被當政者所控制。如果沒有有效的監(jiān)督機制，司法被政治化利用的隱患依然存在。

《政府組織法》修正案通過后，對撤銷檢察廳設定了一年過渡期，用以解決后續(xù)問題。明年9月，擁有78年歷史的韓國檢察廳將正式退出歷史舞臺。至于今后韓國是否還會出現(xiàn)政治介入司法的現(xiàn)象，答案幾乎是肯定的。檢察廳消失，并不意味著司法手段作為政治斗爭工具會在韓國消失，政壇斗爭的“零和”性質(zhì)決定了政治清算是常態(tài)，這也使韓國的政治清算循環(huán)困局不會輕易終結(jié)。

（徐志堅，天津外國語大學國別和區(qū)域研究院兼職研究員）