2024年，澎湃研究所受上海市發(fā)展和改革委員會(huì)委托開展包括設(shè)攤、外擺、店招等在內(nèi)的街市營(yíng)商環(huán)境調(diào)研。2025年開年上海營(yíng)商環(huán)境8.0版方案[1]，專門舉措提及“建設(shè)活力街區(qū)，提升煙火氣”，尤其關(guān)注基層和街鎮(zhèn)營(yíng)商環(huán)境?；鶎咏宙?zhèn)是“服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體的最前沿”，是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，包括落實(shí)設(shè)攤、外擺、店招等街市管理的“最后一公里”。

2025年已過去一大半，基層街鎮(zhèn)在街市營(yíng)商環(huán)境，特別是設(shè)攤、外擺、店招方面有何創(chuàng)新實(shí)踐？這些實(shí)踐是否可推廣，或存在什么局限？澎湃研究所研究員基于9月16日街鎮(zhèn)主官座談會(huì)（主題為“做強(qiáng)街鎮(zhèn)基層基礎(chǔ)，打通營(yíng)商環(huán)境‘最后一公里’”）[2]信息，結(jié)合9月22日-24日對(duì)奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)相關(guān)實(shí)踐的調(diào)研，初步回答上述提問。

因勢(shì)利導(dǎo)設(shè)“疏導(dǎo)點(diǎn)”，“流動(dòng)攤販”以較低成本安心經(jīng)營(yíng)

2022年，新修訂的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《上海市容條例》”）發(fā)布，第二十一條規(guī)定，“單位和個(gè)人不得擅自占用道路、橋梁、人行天橋、地下通道及其他公共場(chǎng)所設(shè)攤經(jīng)營(yíng)、兜售物品以及堆放物品，影響市容環(huán)境衛(wèi)生”，“本市道路兩側(cè)和廣場(chǎng)周圍建（構(gòu)）筑物內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者不得擅自超出門窗和外墻經(jīng)營(yíng)”。

這將此前的“不得”現(xiàn)改為“不得擅自”，意味著不再全面禁止設(shè)攤，而是允許在“劃定”區(qū)域的“有序”設(shè)攤，將除此以外的設(shè)攤視為“無(wú)序”設(shè)攤，并施以處罰。同時(shí)，法規(guī)與設(shè)攤管理實(shí)踐趨向一致。

2023年，配合《上海市容條例》，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)攤經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”）發(fā)布?！?a href="http://www.dbgt.com.cn/newsDetail_forward_23766016">指導(dǎo)意見》將設(shè)攤點(diǎn)位劃分為管控點(diǎn)、疏導(dǎo)點(diǎn)、特色點(diǎn)。

2024年，澎湃研究所研究員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)攤（含外擺）監(jiān)管實(shí)踐和法規(guī)逐漸精細(xì)化、嚴(yán)格化、品質(zhì)化，且基本為自上而下的管控模式；商戶普遍感覺經(jīng)營(yíng)難，管理剛性，缺乏溝通和彈性。

2025年4月，市綠容局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)攤治理 提升城市“煙火氣”工作方案》，明確提出加強(qiáng)對(duì)守法合規(guī)設(shè)攤經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的包容和鼓勵(lì)，“對(duì)商業(yè)配套服務(wù)不足的區(qū)域或市民確有需求的，合理增設(shè)一批設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)、管控點(diǎn)、特色點(diǎn)”。

部分街鎮(zhèn)開始行動(dòng)。如奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)增設(shè)了一批便民疏導(dǎo)點(diǎn)、農(nóng)產(chǎn)品自產(chǎn)自銷管控點(diǎn)。

6月，奉賢區(qū)啟動(dòng)了“兩亂整治”（非機(jī)動(dòng)車亂停放、亂設(shè)攤）專項(xiàng)行動(dòng)，其中要求在整治“嚴(yán)重影響交通出行、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、警情多發(fā)的亂設(shè)攤集聚點(diǎn)”同時(shí)，應(yīng)“合理設(shè)置疏導(dǎo)場(chǎng)所”，“劃定設(shè)攤開放區(qū)”，“引攤?cè)胧小薄?/p>

據(jù)南橋鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)姚國(guó)平介紹，從6月起，在“兩亂整治”過程中，南橋鎮(zhèn)從零開始設(shè)置設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)，截至9月已設(shè)4個(gè)，仍有疏導(dǎo)點(diǎn)在計(jì)劃中。

已設(shè)的4個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)中，一個(gè)是早餐點(diǎn)，三個(gè)是夜排檔（如圖1-3），均處“城鄉(xiāng)接合部”，附近為產(chǎn)業(yè)園區(qū)或農(nóng)村，餐飲店少，“生活不方便”。城管在日常巡邏執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)這些點(diǎn)位常有流動(dòng)攤販出現(xiàn)，且驅(qū)趕、處罰都難以奏效（因存在市場(chǎng)需求）。

圖1  2025年9月，江海南路、平莊西路路口的設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)，路口兩側(cè)均有攤販。本文圖片除非專門說明，均由 周燕玲 攝

根據(jù)新政，城管部門在這些點(diǎn)位或其附近尋找合適的空間，設(shè)為疏導(dǎo)點(diǎn)，并交由第三方機(jī)構(gòu)管理日常運(yùn)營(yíng)，負(fù)責(zé)租賃場(chǎng)地、用電用水、生活垃圾處理等，在城管部門指導(dǎo)下進(jìn)行“市場(chǎng)化運(yùn)作”。流動(dòng)攤販須“三證”齊全（營(yíng)業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營(yíng)許可證或餐飲服務(wù)許可證、健康證），向第三方機(jī)構(gòu)繳納一定費(fèi)用后可入駐，成為“正規(guī)”攤販。每月費(fèi)用多在數(shù)百元至1500元之間，根據(jù)攤位大小和疏導(dǎo)點(diǎn)所在區(qū)位等而定。相關(guān)部門每月到疏導(dǎo)點(diǎn)抽查油煙排放、食品安全等情況?，F(xiàn)在每個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)攤位基本已招滿，小的攤販數(shù)家，大一點(diǎn)的10家左右。

圖2   2025年9月，航南公路、滬杭公路路口停車場(chǎng)的設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)

如航南公路、滬杭公路路口（圖2），因相對(duì)靠近城區(qū)，過去常有流動(dòng)攤販。8月，閑置停車場(chǎng)被租下，設(shè)為疏導(dǎo)點(diǎn)。一位買烤餅的攤主告訴澎湃研究所研究員，之前在附近馬路邊賣餅，入駐攤點(diǎn)2周，攤位費(fèi)一個(gè)月1000元（其他燒烤擺座位的攤點(diǎn)費(fèi)用1500），“生意還行”，但少了以往在馬路邊賣給騎手的生意，比之前好的是“安心”一點(diǎn)，不用擔(dān)心被城管抓，也能天天出攤，下雨有雨棚。

八一路與六墩中心路路口（圖3），地處偏遠(yuǎn)，附近為農(nóng)村，幾家燒烤攤卻遠(yuǎn)近聞名。據(jù)姚國(guó)平透露，其中有些攤主“雖是外地來的，但在這里出生長(zhǎng)大，全家就靠他出攤生活，不然就失業(yè)了?！?/p>

圖3  2025年9月，八一路與六墩中心路路口的設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)

城區(qū)也有流動(dòng)攤販。因此，鎮(zhèn)城管部門正在考慮并尋找疏導(dǎo)點(diǎn)可能的點(diǎn)位，但由于城區(qū)小區(qū)密度大、空間有限，想要尋到既“與居民區(qū)保持距離，沒有油煙、噪聲擾民風(fēng)險(xiǎn)”，又未有出租的、可利用的、不影響交通等，還要有人流量的空間，“很難”?！叭绻屗麄?nèi)ヒ粋€(gè)沒有人流的地方，大家都不愿意去消費(fèi)，這些攤販會(huì)跑掉”。

南橋鎮(zhèn)順市場(chǎng)之勢(shì)，將流動(dòng)攤販?zhǔn)杞狻⒁龑?dǎo)到疏導(dǎo)點(diǎn)“納管”，基本實(shí)現(xiàn)了有序管理、攤販經(jīng)營(yíng)和生計(jì)、居民生活的多方平衡。但同時(shí)，人口密集、空間有限的城區(qū)要實(shí)現(xiàn)設(shè)置疏導(dǎo)點(diǎn)仍存在困難。

“商鋪碼”線上申請(qǐng)，外擺備案制流程簡(jiǎn)化

外擺位在廣義上也屬設(shè)攤，但跟街市商鋪直接相關(guān)。繼設(shè)攤治理方案后，市綠容局8月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范外擺位設(shè)置提升街區(qū)“煙火氣”的若干措施》，意在“合理規(guī)范外擺位設(shè)置，激發(fā)街區(qū)活力”。

各區(qū)響應(yīng)迅速。黃浦區(qū)推出的“外擺位地圖”清晰展示了全區(qū)可設(shè)攤和集中設(shè)攤的區(qū)域，為商戶提供了明確指引。虹口區(qū)四川北路街道，制訂了首個(gè)由街道層面主動(dòng)制定、直接面向商戶發(fā)布的“外擺位”指引，明確規(guī)則，簡(jiǎn)化了備案手續(xù)，縮減了辦理周期。

而奉賢區(qū)，從4月開始在莊行鎮(zhèn)和西渡街道試點(diǎn)，通過沿街店鋪下張貼的“商鋪碼”就可線上申請(qǐng)外擺位，并簡(jiǎn)化申請(qǐng)審核流程。8月起，該舉措推廣到全區(qū)。

南橋鎮(zhèn)自8月開始啟動(dòng)這項(xiàng)工作。首先是張貼“商鋪碼”（圖4），全鎮(zhèn)7000多家沿街商鋪中已張貼了3000多家，計(jì)劃今年內(nèi)全覆蓋。

圖4   2025年9月，奉賢區(qū)沿街店鋪門牌下貼示“商鋪碼”（左圖），掃碼后頁(yè)面含“外擺申請(qǐng)”（右圖）

南橋鎮(zhèn)城管部門在百齊路、通陽(yáng)路兩條商業(yè)/餐飲街的84家店鋪試點(diǎn)，開通外擺申請(qǐng)功能。手機(jī)掃這兩條路店鋪門口的“商鋪碼”后，頁(yè)面顯示為與商鋪有關(guān)的事項(xiàng)，其中包含“外擺申請(qǐng)”。商戶提交外擺申請(qǐng)需求，城管屬地中隊(duì)收到后安排人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)察看，并確定可外擺時(shí)段和面積（確保留出道路空間），從申請(qǐng)到實(shí)施一般1-2天。截至9月24日，已有十幾家店鋪通過線上申請(qǐng)獲取了免費(fèi)的、一定面積的餐桌椅子外擺資格。

圖5   2025年9月，通陽(yáng)路上一餐館外新增的外擺位（姚國(guó)平 提供）

事實(shí)上，南橋鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦從4、5月開始就開始試行外擺備案制，簡(jiǎn)化外擺申請(qǐng)。以前外擺需要進(jìn)行“審查”，需要市場(chǎng)、城管等各個(gè)部門聯(lián)合審批。現(xiàn)由“審查制”改為“備案制”，基本流程是：商戶向所屬居委會(huì)提交申請(qǐng)表格，然后由居委與城管部門聯(lián)系，安排人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)察看，約定外擺面積、時(shí)間等注意事項(xiàng)；最后商戶與經(jīng)發(fā)辦簽訂承諾書和審查備案表，即可實(shí)現(xiàn)外擺。

截至8月，按此流程申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)外擺的商鋪有20家，大多為餐飲、糕點(diǎn)、咖啡店。之前需“7-9天”完成的流程，備案制下只需“2天”。如今“商鋪碼”線上申請(qǐng)?jiān)诖肆鞒躺细雍?jiǎn)化。

圖6   2025年9月，居民區(qū)附近一咖啡店經(jīng)申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)外擺

“最美店招”評(píng)選，鼓勵(lì)店鋪?zhàn)灾鞲?/strong>

澎湃研究所研究員于2024年基于調(diào)研和政策研究發(fā)現(xiàn)，“政府出資、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、免費(fèi)安裝”的現(xiàn)行店招整治方式本身也存有政府權(quán)責(zé)過大，設(shè)置人主體和責(zé)任不清、后期維護(hù)難等問題。

2025年6月，閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)的一排商鋪店招突然坍塌，引起社會(huì)對(duì)店招安全和維護(hù)機(jī)制的擔(dān)憂。有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“不管、不愿管、不會(huì)管”——“一體式店招” 的維護(hù)正深陷“三不管”的困局。

南橋鎮(zhèn)將由政府“大包大攬”替商鋪統(tǒng)一店招的做法改為“以評(píng)促改、以評(píng)促提”，倡導(dǎo)店招標(biāo)牌多元化、個(gè)性化。

7月南橋鎮(zhèn)發(fā)布“最美店招” 評(píng)選活動(dòng)。通過“以評(píng)促改、以評(píng)促提”，推動(dòng)城市形象升級(jí)與商家品牌增值，打造兼具藝術(shù)性與功能性的城市視覺名片。計(jì)劃評(píng)得一二三等獎(jiǎng)不少于30個(gè)，獎(jiǎng)金1萬(wàn)元及以上，最高獎(jiǎng)金為10萬(wàn)元。

改進(jìn)空間：加速政策落地，擴(kuò)大執(zhí)行面

前述設(shè)攤、外擺和店招等舉措，均在符合既有法規(guī)、政策前提下，在不干擾居民生活和公共秩序的前提下，便利了市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)，改善了營(yíng)商環(huán)境，有利于激發(fā)街區(qū)商業(yè)活力。但同時(shí)也仍有改進(jìn)空間：

（1）政策落地存在滯后效應(yīng)。

南橋鎮(zhèn)疏導(dǎo)點(diǎn)的設(shè)立，是在區(qū)級(jí)政策支持的前提下才得以實(shí)現(xiàn)的。

2022-2023年，新修訂的《上海市容條例》及相應(yīng)《指導(dǎo)意見》發(fā)布。將此前的“不得”現(xiàn)改為“不得擅自”，“區(qū)人民政府”“可以劃定一定的公共區(qū)域用于從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，如疏導(dǎo)點(diǎn)。2023-2024年，奉賢區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范奉賢區(qū)設(shè)攤經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)施意見》出臺(tái)，但影響較小。直至2025年，有關(guān)準(zhǔn)許設(shè)置“疏導(dǎo)點(diǎn)”等的條例、政策才獲落實(shí)?？赡懿粌H奉賢區(qū)存在此類現(xiàn)象，說明政策落地可能存在時(shí)間、執(zhí)行程度的落差，逐級(jí)落實(shí)過程存在其它影響因素?，F(xiàn)實(shí)的基層營(yíng)商環(huán)境值得關(guān)注。

（2）執(zhí)行力度、速度仍須提升

澎湃研究所研究員走訪了多個(gè)街鎮(zhèn)的街區(qū)、街市，發(fā)現(xiàn)其中不少趨于冷清，當(dāng)?shù)厣虘粢捕嘤蟹从场斑@兩年不如從前”。不少基層官員也承認(rèn)，部分街區(qū)空置率增加，客流量減少，商戶經(jīng)營(yíng)壓力增大，活力衰減。這主要與經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)大環(huán)境有關(guān)，也正因如此，基層街市營(yíng)商環(huán)境更須加強(qiáng)、加速。

但從基層街鎮(zhèn)實(shí)際行動(dòng)來看，即便是好的舉措，推行也相對(duì)謹(jǐn)慎。以南橋鎮(zhèn)為例，其在外擺位申請(qǐng)管理上，啟動(dòng)時(shí)間早，手段新且有效，已走在全市前列，但至今也僅覆蓋30家商戶左右（其中個(gè)別還放棄了外擺），僅占全鎮(zhèn)7000多家沿街商鋪的不到1/200。按現(xiàn)有的推行節(jié)奏，放開外擺舉措收效可能難以充分發(fā)揮。

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