目前，在居民購房支付能力兩極分化、商品住房土地成本不斷上升、房價持續(xù)過快增長等多重因素影響下，特大城市普遍面臨城鎮(zhèn)住房緊張、“夾心層”人口住房難等問題。筆者通過梳理上海住房建設(shè)中存在的突出問題，分析國家關(guān)于特大城市住房發(fā)展及人口調(diào)控等方面政策要求，提出上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的對策和路徑。

上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展概況

改革開放以來，在土地使用制度與住房制度兩大改革的推動下，上海市住房市場進入高速發(fā)展的軌道?？偭恳?guī)模方面，全市城鎮(zhèn)住房建筑總量17年間增幅超過2倍。城鎮(zhèn)居民居住水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由2004年的29.4平方米增加到2016年的36.1 平方米，接近全國人均水平（36.6平方米），居住條件持續(xù)改善。

空間布局方面，近年的用地發(fā)展趨勢顯示，上海市城鎮(zhèn)住房向中心城外快速擴展，中心城周邊地區(qū)和新城以外的郊區(qū)城鎮(zhèn)成為住宅用地擴張和人口集聚的主要區(qū)域之一。中心城以全市35%的住宅用地資源吸納了近50%的常住人口；在軌道交通建設(shè)帶動下，中心城周邊地區(qū)的住宅用地軸向拓展趨勢明顯，寶山、閔行已基本形成成片發(fā)展的居住區(qū)格局，用地規(guī)模接近1997年用地規(guī)模的6倍；郊區(qū)城鎮(zhèn)住宅用地增長超過1997年用地規(guī)模的4倍。

住房保障方面，經(jīng)過多年的探索發(fā)展，上海已基本構(gòu)建形成以廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（即經(jīng)濟適用住房）、公共租賃住房（含單位租賃房）、征收安置住房（即動遷安置房）為特征的“四位一體”、租購并舉的住房保障體系。按照“保基本、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，對各類需要政府保障的住房困難家庭進行統(tǒng)籌安排、分類解決，保障范圍已覆蓋到全市住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭和有穩(wěn)定工作的外來常住人口。至2017年，保障性住房建筑面積約占全市城鎮(zhèn)住房面積的16%。隨著住房保障覆蓋面不斷擴大，幾十年一直困擾上海的住房短缺矛盾得到了一定緩解。

上海住房發(fā)展的挑戰(zhàn)

上海住房發(fā)展現(xiàn)狀仍然存在一些問題，影響住房資源的合理分配和有效利用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1）市民需求把握不足

家庭規(guī)模小型化是近些年上海人口發(fā)展最顯著的趨勢之一，其必然對住房套型面積提出更多要求。上海2035總規(guī)明確要求，至2035 年，全市新增住房中中小套型占比不低于70%。而上?，F(xiàn)狀的中小套型（90平方米以下）住房比重偏低，約占全市住房套數(shù)總量的63%，低于國際同類城市比例（香港77%、首爾69%、紐約92%）。

上海是全國最早進入老齡化且老齡化程度最嚴重的城市。老年人口的激增將產(chǎn)生大量諸如老年公寓、適老性住宅等住房類型的需求。

此外，越來越多的城市意識到要通過提供“品質(zhì)人居”來留住人才，上海在建設(shè)全球城市的過程中，要防止人們在“用腳投票”時因居高不下的房價和持續(xù)增加的生活壓力而逃離。

2）住房戶型過大

上海的房屋均價由2006年的9540元/平方米上升到2016年的38369元/平方米，高于同期城市居民人均可支配收入的漲幅（156%），也遠超同期上海GDP 的漲幅（136%）。房價的增速偏離了房子的居住屬性和改善民生的發(fā)展目標。

此外，新增住房戶型大，租賃住房市場發(fā)育不成熟，影響了市場的消費能力，特別是加大了青年創(chuàng)新群體的居住壓力。套型面積方面，上海大于140平方米的大套型住房的套數(shù)占全市總量的比重超過8%，特別在黃浦、靜安、青浦和松江等區(qū)的占比更是超過15%。

另一方面，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，上海租賃住房的家庭戶占總家庭戶的42.1%，且租賃需求仍在不斷擴大；但目前全市新建住房仍是以售為主，2017年全市新建住房中租賃住房占比不足15%。

3）保障性住房的供應(yīng)存在錯位

供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，政府或機構(gòu)持有的公共租賃房規(guī)模偏小,還存在著入住門檻限制、設(shè)施配套不全等問題，難以滿足大多數(shù)處于起步階段的創(chuàng)新群體的較高租賃需求；而機構(gòu)持有的租賃住房在上海主要針對一些高端小區(qū)、高端客戶，尚未建立起一批解決中低收入居民保障性住房需求的機構(gòu)持有型住房。

空間布局方面，針對大量在中心城區(qū)就業(yè)、就學與就醫(yī)的被保障群體，郊區(qū)大型居住社區(qū)模式的保障性住房建設(shè)選址，往往忽視被保障群體對就業(yè)、交通條件和公共服務(wù)的空間需求。

4）住房供求的“空間失配”

近年來，上海的住房建設(shè)向郊區(qū)快速拓展過程中，郊區(qū)住房布局的“空間失配”影響了住房空間資源的有效供給。

以軌交服務(wù)能力為例，全市現(xiàn)狀軌道交通站點服務(wù)半徑600米的住宅用地覆蓋水平從中心城向外迅速下降。由于現(xiàn)狀軌道交通主要集中在中心城，郊區(qū)的軌道交通建設(shè)對住房分布的帶動作用尚有待加強。且郊區(qū)軌道交通的建設(shè)未能與其他公共交通方式銜接，降低了大運量軌道交通的空間組織效能，最后導致軌道交通與住房建設(shè)用地間的錯位，造成大量郊區(qū)居住區(qū)的無效供應(yīng)。

上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的若干策略

1）人本視角：提供多樣化需求的住房

住房發(fā)展的主體是人，住房規(guī)劃歸根結(jié)底是對人的需求研究。對于住房供給來說就是，適應(yīng)市場有效需求，應(yīng)對上?，F(xiàn)階段人口的發(fā)展特點和未來的發(fā)展形勢，鼓勵和倡導住房類型的多樣性，滿足不同類型人群的居住需求。

一是應(yīng)對上海少子化與家庭小型化趨勢，增改并舉，增加中小套型住房。一方面，在全市，特別是軌道交通站點周邊地區(qū)結(jié)合實際需求，持續(xù)增加中小套型住房供應(yīng)；另一方面，用好存量中小套型住房資源，加強石庫門里弄、工人新村中大量中小套型老舊住房的修繕和維護，積極推進此類住房的綜合改造利用，實現(xiàn)存量中小住房的持續(xù)使用。

二是應(yīng)對人口老齡化趨勢，鼓勵發(fā)展適老性住宅建設(shè)。居家養(yǎng)老在未來很長一段時期，仍是中國老齡人口最理想的養(yǎng)老模式。因此，增加老年公寓或老年社區(qū)等適老性住宅的供給是城市面臨的新挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)有住區(qū)，既要鼓勵通過加建、插建等方式，合理配置老年公寓，倡導適老性住宅與普通住房混合布局；也要優(yōu)化現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，積極推進既有居住小區(qū)適老化改造，實現(xiàn)居家養(yǎng)老。

三是針對外來人才建立多層次、多渠道和多形式的住房問題解決機制。為引進人才（尤其是青年人才）提供租賃住房，鼓勵在就業(yè)集聚區(qū)完善若干交通便利、環(huán)境優(yōu)良、設(shè)施完善、文化包容的社區(qū)；為新入職大學生群體，通過提供公租房或發(fā)放租金補貼等多種靈活方式以保障其過渡性需要；鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)等單位在園區(qū)內(nèi)或周邊配建公共租賃房，用于本單位職工的安置。

2）存量視角：保障住宅用地供應(yīng)

2016年4月公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求超大和特大城市中心城區(qū)，原則上不安排新增建設(shè)用地計劃。建設(shè)用地總量的“天花板”和耕地保護的“硬約束”倒逼特大城市不得不依靠存量空間提質(zhì)增效，來滿足住宅用地的需求。

許多全球城市通過存量利用、二次更新和混合使用等方式，挖掘住房增量空間?！洞髠惗匾?guī)劃》在每年2月公布的年度監(jiān)測報告中將“通過存量用地轉(zhuǎn)化的新增住宅用地比例”指標作為住房發(fā)展的控制指標之一，績效指標中包括“最大化地使用已經(jīng)開發(fā)的空間比例”，以達到“保持新的住房開發(fā)至少96%是先前開發(fā)的土地”這一計劃目標。

在全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長的前提下，上海將2500萬常住人口規(guī)模作為長期調(diào)控目標，未來住房的增量以滿足本地城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民住房改善所產(chǎn)生的需求為主，住宅用地供應(yīng)需從單一的增量擴張轉(zhuǎn)向多元的存量挖掘，鼓勵通過用地二次更新、舊住房改造、工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級等方式，加快盤活城市中大量低效粗放利用的存量土地，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間，確保建設(shè)用地的高效集約利用。

同時，根據(jù)城市發(fā)展階段、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐、設(shè)施配套、環(huán)境改善和新城、新市鎮(zhèn)住房入住水平，動態(tài)調(diào)整住宅用地的供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序以及開發(fā)強度，并對規(guī)劃用地供給做出一定彈性預(yù)留，以適應(yīng)不同情景下城市可承載人口的合理需求。

3）公平視角：推廣量身定制的可負擔住房

保障性住房是住房供應(yīng)體系的重要組成部分。保障性住房供給的核心是保障對象與保障方式的確定，目的是為處于不同階段的被保障群體建立多層次的保障框架。

為中低收入住房困難家庭提供廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和租賃補貼等多種保障方式。考慮到此類被保障群體對就業(yè)、交通和公共服務(wù)的需求更為敏感，鼓勵保障性住房采用配套和混合布局，以“小集中，大分散”為導向，結(jié)合就業(yè)中心、交通站點、公共活動中心等地區(qū)布局保障性住房。針對動拆遷家庭，鼓勵采取“以貨幣補償為主、實物安置為輔”的方式。

針對存在階段性住房困難的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體以及短期工作的人群，可通過提供租賃住房降低其居住成本。一方面要加大新建住房中租賃住房的配建比重，適度提高就業(yè)集聚地區(qū)租賃住房比重，鼓勵結(jié)合軌道交通站點復(fù)合開發(fā)；另一方面鼓勵盤活存量閑置住房資源，鼓勵將閑置的工廠、倉庫、辦公樓、酒店式公寓按規(guī)定程序改建為公共租賃房，同時依靠市場和政府的共同力量建立多樣化的住房保障體系，并通過完善的立法系統(tǒng)和規(guī)劃等措施有效解決住房緊缺問題。

4） 空間視角：引導住房布局，增加有效供給

住房空間布局的有效性不僅會影響居民的生活質(zhì)量，也會影響整個城市的社會空間演變。根據(jù)上海2035總規(guī)構(gòu)建的“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系，結(jié)合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住房的發(fā)展情況及存在問題，將全市分為5類城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)，實施不同的住房發(fā)展策略。

由重點引導區(qū)向嚴格控制區(qū)，逐層強化住房建設(shè)的管控，加強住房與軌道交通、就業(yè)崗位和公共設(shè)施配套在空間上的整合，強化產(chǎn)城融合與宜居生活，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導職住空間匹配。

合理確定主城區(qū)住宅用地供應(yīng)規(guī)模，重點增加租賃和中小套型住房的比重，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的居住，保證主城區(qū)的活力；新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是未來人口重點導入地區(qū)，增加住宅用地的供應(yīng)規(guī)模，并相應(yīng)增加就業(yè)機會；嚴格控制一般新市鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)模，尤其是缺乏產(chǎn)業(yè)、交通和配套設(shè)施支撐的遠郊地區(qū)。

在土地資源緊約束、人口發(fā)展特點轉(zhuǎn)變和現(xiàn)狀住房供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾的背景下，特大城市的住房發(fā)展應(yīng)以“保障住房基本權(quán)益、提升居住生活品質(zhì)”為主線，突出底線保障和社會公平，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度；同時，優(yōu)化住房空間配置，著力提高住房資源發(fā)展績效，實現(xiàn)住房發(fā)展由“數(shù)量增長”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變，從而提升市民幸福感和城市宜居度。

（作者系上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師。本文經(jīng)授權(quán)，轉(zhuǎn)載自《上海城市規(guī)劃》2018年第6期，原標題為《上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展問題和應(yīng)對策略》，經(jīng)刪減編輯。）