煙草使用對健康和社會發(fā)展構(gòu)成重大威脅，也是造成慢性非傳染性疾病廣泛流行的主要危險因素之一。對于煙草使用的危害性社會各界已經(jīng)有廣泛共識，但在控制煙草使用的手段和力度上，仍存在分歧。

控煙亟待國家層面的法制支撐

近日國務院印發(fā)《關(guān)于實施健康中國行動的意見》（下稱《意見》），這是國家層面指導未來十余年疾病預防和健康促進的一個重要文件。《意見》指出人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，預防是最經(jīng)濟最有效的健康策略。強調(diào)堅持預防為主，倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病。

《意見》在主要任務中明確要求實施控煙行動。吸煙嚴重危害人民健康。推動個人和家庭充分了解吸煙和二手煙暴露的嚴重危害。鼓勵領(lǐng)導干部、醫(yī)務人員和教師發(fā)揮控煙引領(lǐng)作用。把各級黨政機關(guān)建設(shè)成無煙機關(guān)。研究利用稅收、價格調(diào)節(jié)等綜合手段，提高控煙成效。完善卷煙包裝煙草危害警示內(nèi)容和形式。到2022年和2030年，全面無煙法規(guī)保護的人口比例分別達到30%及以上和80%及以上。

但我們應認識到，《意見》作為行政規(guī)范性文件，更多的是政治要求和行為倡導，缺乏法律上的強制力，相關(guān)的行為未遵守或目標如未能達到，也沒法實施相應的法律制裁，難以形成有效的法律威懾力，對吸煙、煙草銷售等行為的影響力有限。

目前，北京、上海、深圳、蘭州等地在國家尚未出臺控煙相關(guān)法律法規(guī)的情況下，已經(jīng)先行制定了地方性法規(guī)，探索了具有地方特色的煙草控制法律制度，但由于缺乏上位法的依據(jù)，在法律規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制手段、處罰措施方面仍有面臨困境。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》立法為控煙提供良好契機

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法（草案）》已先后于2017年12月和2018年10月在全國人大常委會會議進行了2次審議，作為我國衛(wèi)生領(lǐng)域的綜合性，基礎(chǔ)性法律，該法的制定為我國煙草控制立法提供了良好契機。

目前該法二審稿第八十五條規(guī)定：“國家采取宣傳教育、價格稅收等措施，提高控制吸煙成效，減少吸煙對公民健康的危害?！薄肮矆鏊刂莆鼰?，強化監(jiān)督執(zhí)法，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！薄盁煵葜破钒b應當印制帶有說明吸煙危害的警示?！?/p>

在筆者看來，這些規(guī)定已經(jīng)從法律的角度對煙草使用控制進行了較好的引導，但要實現(xiàn)《健康中國2030規(guī)劃綱要》和國務院《關(guān)于實施健康中國行動的意見》中提出的煙草控制目標以及世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》的規(guī)定，力度仍有待加強。

建議立法禁止室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具吸煙

公共場所，尤其是學校、醫(yī)院、政府機關(guān)等特殊公共場所禁止吸煙是煙草使用控制的關(guān)鍵。首先，學校和醫(yī)院涉及未成年人、學生、病人等特殊群體，他們的健康權(quán)益尤其需要法律給予特殊保護。政府機關(guān)行使公權(quán)力，其一言一行廣受社會關(guān)注，如政府機關(guān)能帶頭實施控煙，將能在社會上起到很好的示范作用，當然，也能很好保障廣大公務員的健康權(quán)益。其次，通過室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所全面禁止吸煙能起到很好的預防和控制吸煙教育作用，有利于無煙社區(qū)、無煙城市、無煙社會文化的形成。

我國地方立法已經(jīng)為實現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁止吸煙奠定了基礎(chǔ)。《上海市公共場所控制吸煙條例》第六條規(guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)禁止吸煙?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》第八條規(guī)定室內(nèi)工作場所、室內(nèi)公共場所和公共交通工具內(nèi)禁止吸煙?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》作為我國衛(wèi)生領(lǐng)域的綜合性，基礎(chǔ)性法律，具有很好的引領(lǐng)、示范和指引作用，因此，借鑒我國上海、深圳等地控煙立法經(jīng)驗，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》應明確規(guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具等禁止吸煙，具體辦法由國務院行政法規(guī)或地方法規(guī)另行規(guī)定。

此外，建議將吸煙引發(fā)疾病的圖案印刷在卷煙包裝上作為強制性規(guī)定在立法中予以規(guī)定，這樣才能真正起到對煙草危害的警示作用。