財(cái)政的本質(zhì)是國家為實(shí)現(xiàn)其公共職能而進(jìn)行的政府收支。財(cái)政關(guān)系到資源配置、市場統(tǒng)一、收入分配、社會公平、政府治理和國家安全等諸多方面，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指標(biāo)和觀察窗口。財(cái)稅體制作為財(cái)政的制度框架和運(yùn)行規(guī)則，涵蓋預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系等內(nèi)容，是推動公共財(cái)政有效管理、保障財(cái)政功能良善運(yùn)行和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要保障。新中國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展經(jīng)過了若干個重要?dú)v史階段，既有豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，亦有不少的苦難教訓(xùn)。經(jīng)過長期的永續(xù)建設(shè)，中國目前已經(jīng)位居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)文化社會生態(tài)等各方面事業(yè)迅速發(fā)展，財(cái)稅體制改革全面深化，法治中國建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，目前已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革和法治建設(shè)的新時(shí)代，各方面社會事業(yè)取得顯著成就。70年來，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷提速，綜合國力迅猛提升，而財(cái)稅體制改革則成為體現(xiàn)和支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要支柱和物質(zhì)基礎(chǔ)。全面檢視70年來新中國的建設(shè)和改革史，不難發(fā)現(xiàn)，其財(cái)稅體制歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國家分配、市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的制度約束和新時(shí)代市場經(jīng)濟(jì)體系時(shí)期的法治治理三個階段，目前正在向加快建立法治化的現(xiàn)代財(cái)政制度的方向全面推進(jìn)。

國家分配：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“兩個積極性”實(shí)踐探索（1949-1978）

自1949年10月始，新中國財(cái)政隨之建立起來。此時(shí)的國家財(cái)政功能主要是兩個：一是承擔(dān)軍政費(fèi)用和政權(quán)運(yùn)行，二是恢復(fù)和恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。國家為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、平衡預(yù)算和穩(wěn)定物價(jià)，采取了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。在此體制下，全國財(cái)政收入的絕大部分集中在中央政府，地方稅收和相關(guān)零星收入歸地方政府，國民經(jīng)濟(jì)因此也全面恢復(fù)，國家財(cái)政狀況開始明顯好轉(zhuǎn)。1953-1957年，國家財(cái)政功能則主要體現(xiàn)在支持“一五”計(jì)劃建設(shè)和促進(jìn)社會主義改造，并在此期間對不同所有制和不同地區(qū)實(shí)行差異化的財(cái)稅制度體系。在國家財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)入正軌后，中央進(jìn)行了以“收入掛鉤”為特點(diǎn)的財(cái)稅體制改革。自1959年開始，地方政府負(fù)責(zé)組織的財(cái)政收入（含中央收入）與地方財(cái)政總支出掛鉤，按照收支總數(shù)確定一個分成比例。不過，這種制度設(shè)計(jì)對多收少支的省市不是特別有力，相對而言分成比例較低，同時(shí)也會導(dǎo)致鞭打快牛的消極影響。自1961年開始，國家進(jìn)入長達(dá)5年的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期，此時(shí)的財(cái)稅體制開始進(jìn)行必要調(diào)整，在此前配合“大躍進(jìn)”進(jìn)行地方和企業(yè)財(cái)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)收縮了一部分過多下放的財(cái)權(quán)，使得財(cái)權(quán)和財(cái)力的匹配度有所加強(qiáng)。1966年，國家進(jìn)入“文化大革命”時(shí)期，財(cái)稅體制開始進(jìn)入了頻繁變動期，如何穩(wěn)定財(cái)源和化解財(cái)政壓力成為此一階段的重要考慮。

在1971-1973年，中央進(jìn)行了以“財(cái)政包干”為特點(diǎn)的財(cái)稅體制改革，其要點(diǎn)是“定收定支，收支包干，保證上繳，結(jié)余留用，一年一定”。按照這種新制度，地方的財(cái)政在支出和收入上都進(jìn)行包干。中央核定各省市財(cái)政收入上交任務(wù)和支出指標(biāo)，收大于支，包干上交中央財(cái)政；支出大于收入者，中央財(cái)政給予地方差額補(bǔ)貼。由于指標(biāo)確認(rèn)容易產(chǎn)生爭議，同時(shí)財(cái)政預(yù)算上也難以有效平衡，此種制度存在較大缺陷，不到三年中央就停止了該制度的執(zhí)行。應(yīng)該說，建國以來從統(tǒng)收統(tǒng)支制的安排到財(cái)政包干制的試行，體現(xiàn)了中央按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式管理財(cái)政的意圖，在財(cái)政分配事項(xiàng)上過于忽視了地方的“積極性”，沒有深入到中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的結(jié)構(gòu)匹配層次。從1974年開始，中央推動了以“收入分成”為特點(diǎn)的財(cái)稅體制改革。在新的財(cái)稅體制下，中央對地方財(cái)政收入及其超收部分確定分成比例，鼓勵地方超收。多收少支的省市可以得到較多的分成收入，以緩和收支掛鉤型財(cái)政體制矛盾。在這種模式下，地方政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出脫鉤，有利于地方安排財(cái)政開支。但在實(shí)踐中，地方為了發(fā)展利益往往會與中央討價(jià)還價(jià)，而且相關(guān)分成依據(jù)并不完全合理科學(xué)，財(cái)稅體制沒有兼顧中央和地方在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的“兩個積極性”。

制度約束：社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立與分稅制改革（1978-2012）

以1978年末召開的中共十一屆三中全會為標(biāo)志，中國跨入了改革開放的新時(shí)期，財(cái)政領(lǐng)域開始進(jìn)入“放權(quán)讓利”新階段。到了1980年，中央開始推行“劃分收支，分級包干”新體制。該體制明確了劃分中央和地方的收支范圍，并以1979年各地方的財(cái)政收支數(shù)為基礎(chǔ)，核定地方收支包干的基數(shù)，開始“分灶吃飯”。從1989年起，中央又調(diào)整基數(shù)，實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的改進(jìn)型財(cái)政包干體制，但該體制也存在稅收調(diào)節(jié)功能弱化、中央財(cái)力增長空間不足分散等問題。上世紀(jì)80年代末90年代初，中央財(cái)政陷入了較大危機(jī)，財(cái)政收入占GDP和中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重迅速下降，中央的宏觀調(diào)控能力和重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)投入受到重大影響。在此背景下，中央推出了分稅制財(cái)政體制改革。1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，在1994年1月1日起正式推行以改革現(xiàn)行財(cái)政包干制、理順中央和地方分配關(guān)系、增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力為特點(diǎn)的分稅制財(cái)政體制改革。本次改革按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并分設(shè)中央和地方稅收體系和征管機(jī)構(gòu)，推行比較規(guī)范的稅收返還和轉(zhuǎn)移制度，并建立健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的一種先進(jìn)的財(cái)政管理體制，符合市場經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政理論要求，是市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用財(cái)政手段對經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控較為成功的做法。

就制度基礎(chǔ)而言，分稅制改革實(shí)際上是中央推出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的精神體現(xiàn)和重要成果。1993年11月14日，中共十四屆四中全會召開并順利通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，要求建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的調(diào)控體系，并積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革。就制度規(guī)范而言，分稅制改革的重要意義在于通過規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)梳理了中央和地方事權(quán)，并合理劃分各級財(cái)政的支出范圍。中央財(cái)政主要負(fù)擔(dān)國家安全、外交和中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控必需的支出以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要負(fù)擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。另外，為了保障分稅制改革的順利進(jìn)行，中央明確各地方原分配格局暫時(shí)不變，過渡一段時(shí)間后再規(guī)范化，原體制中央對地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定執(zhí)行。從財(cái)政史梳理的角度出發(fā)，在1994年分稅制改革開始起，我國財(cái)稅體制開始步入規(guī)范化發(fā)展階段，而且注重穩(wěn)定的制度約束而非易變動的政策、調(diào)整對國家財(cái)政管理的正面引導(dǎo)效應(yīng)。此后，中國的財(cái)稅體制趨于相當(dāng)長一段時(shí)間的穩(wěn)定，無論是預(yù)算管理、稅收制度，還是中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，都處于制度微調(diào)和局部變動的改革范疇內(nèi)。

法治治理：現(xiàn)代財(cái)政制度下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)（2012-）

2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。該《決定》明確指出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱, 科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”在概念語詞上，中央文件首次將財(cái)政上升到國家治理層面上，并成為經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域改革的突破口和總抓手。此種統(tǒng)括性的高位階表述不僅在新中國財(cái)政史上具有鮮明而重要的里程碑意義，而且在國家戰(zhàn)略上為新時(shí)代的財(cái)稅改革和法治建設(shè)確立了全新理念?！稕Q定》單設(shè)“深化財(cái)稅體制改革”一章并明確提出，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，并針對改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度提出了改革建議?！稕Q定》還在“加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)”中進(jìn)一步明確“落實(shí)稅收法定原則”，為我國稅收法治發(fā)展和民主政治建設(shè)提供了改革依據(jù)。此后，我國根據(jù)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，開始進(jìn)行了以完善和構(gòu)建法治財(cái)稅“四梁八柱”為主要內(nèi)容和以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為主要目標(biāo)的新一輪財(cái)稅體制改革。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第10次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，新預(yù)算法自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法將預(yù)算法的立法宗旨從“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督”調(diào)整為“規(guī)范政府收支行為”，突顯了預(yù)算法從管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)變，預(yù)算功能要素和制度體系更加完善。2015年3月26日，由全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》經(jīng)黨中央通過，該意見明確開征新稅的，應(yīng)當(dāng)通過全國人大及其常委會制定相應(yīng)的稅收法律。截至目前，共有《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》《資源稅法》等9部實(shí)體稅法實(shí)行了法律化，另有程序稅法《稅收征收管理法》。2016年8月16日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，對推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署。截至目前，國務(wù)院已經(jīng)完成教育、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的劃分方案，為下一步深化中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系改革提供了方案基礎(chǔ)。

70年來的中國財(cái)稅體制改革是一個逐漸走向法治規(guī)范的進(jìn)程。無論是促進(jìn)預(yù)算制度改革，還是深化稅收制度改革，還是推動中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系良性發(fā)展，各個領(lǐng)域的改革都體現(xiàn)了從行政管理漸進(jìn)邁向法治治理成為這個中心主軸。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的財(cái)政國家分配時(shí)期，財(cái)稅體制的推行往往是非長期性的管制性政策探索，財(cái)稅改革和法制建設(shè)尚未進(jìn)入現(xiàn)代意義的法治化階段；隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，以制度約束和剛性調(diào)控為特點(diǎn)分稅制改革使得我國財(cái)政法治步入了基礎(chǔ)性的制度規(guī)范化階段；而隨著中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，法治規(guī)范和國家治理成為新一輪財(cái)稅體制改革的主要思維和主要方式，財(cái)稅體制改革改革全面步入法治化軌道。十九大報(bào)告提出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！敝畚磥恚袊?cái)稅體制改革面臨著新的歷史契機(jī)，需要牢牢把握新的社會發(fā)展要求，必須加快全面深化改革步伐，完善財(cái)稅體制機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政法治建設(shè)，更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

（作者王樺宇為上海交通大學(xué)財(cái)稅法研究中心副主任）