2019年11月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，提出在農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長三十年，以充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。此次“意見”進(jìn)一步明確了十九大確認(rèn)的保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變原則，基本保持二輪承包人地關(guān)系不變，除了特殊情況外不得將承包地打亂重分。“意見”為即將到期的二輪農(nóng)地承包后如何處理農(nóng)村土地給出了指引，在當(dāng)前形勢下意義重大。

我國農(nóng)村土地自1978年包產(chǎn)到戶后由于明確了收益權(quán)而提高了生產(chǎn)力，并且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高解放了大批勞動(dòng)力進(jìn)入城市，帶動(dòng)城市化和推進(jìn)了后來的戶籍制度改革。近年推進(jìn)土地確權(quán)并延長承包，也和國家的戶籍制度改革以及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有關(guān)。2014年起，國家發(fā)起新一輪戶籍改革，提出的目標(biāo)是到2020年要轉(zhuǎn)戶1億人進(jìn)城。除了特大城市，其他城市目前落戶門檻已經(jīng)很低?；诖媪績?yōu)先原則，為了鼓勵(lì)農(nóng)民特別是在城市的流動(dòng)人口落戶城鎮(zhèn)和擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營，國家政策在這一期間推進(jìn)土地確權(quán)、延長承包期并鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，此外還取消了土地承包法規(guī)定的落戶城市收回耕地承包權(quán)的條款。

但是，從幾次調(diào)查看，流動(dòng)人口落戶城市的意愿并未提高，甚至有所下降。使用前幾年國家衛(wèi)計(jì)委的流動(dòng)人口調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2016年在城市的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口愿意落戶城鎮(zhèn)的比例只有33%。不愿意落戶的最主要原因是由于“想保留土地”。筆者2017年8月在浙江和黑龍江對流動(dòng)人口的調(diào)查顯示，不愿意落戶城鎮(zhèn)的比例也超過60%，最大原因同樣是擔(dān)心農(nóng)村土地權(quán)益喪失。根據(jù)衛(wèi)計(jì)委的流動(dòng)人口市民化監(jiān)測數(shù)據(jù)計(jì)算，雖然80%的人都表示對城市生活比較滿意，但只有16.8%的進(jìn)城農(nóng)民工愿意把戶口遷移到現(xiàn)在居住的城市。可以說，當(dāng)前農(nóng)村土地制度使個(gè)人地權(quán)不確定阻礙了徹底城市化。

基本的經(jīng)濟(jì)理論表明：產(chǎn)權(quán)明確能激勵(lì)要素長期投入、優(yōu)化要素配置并促進(jìn)效率提高。明確個(gè)人的土地權(quán)益同樣能夠提高效率，這在國際上早有證據(jù)。比如俄羅斯私有化后土地確權(quán)提高了產(chǎn)量。劉守英（2018）總結(jié)了多個(gè)證實(shí)長期穩(wěn)定地權(quán)帶來長期投資改善的研究。在我國農(nóng)村，耕地雖然是集體所有，但集體內(nèi)個(gè)體家戶只有有限期承包權(quán)，未來權(quán)屬并不確定。而改革毫無疑問仍然是繼續(xù)向權(quán)利明晰方向發(fā)展，長期穩(wěn)定承包關(guān)系就是一個(gè)好的舉措。

在當(dāng)前明確農(nóng)民對土地長期承包權(quán)，不會(huì)產(chǎn)生太大的負(fù)面影響，并能夠減緩很多社會(huì)矛盾。經(jīng)過改革開放四十年快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村土地收益已經(jīng)不是農(nóng)民主要收入來源，土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)相對較小。這不同于我國改革開放初期或者更早的時(shí)候，那時(shí)依靠耕種土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出養(yǎng)家糊口是農(nóng)村居民主要生存方式，而平均分配耕地并且根據(jù)人口變動(dòng)適當(dāng)調(diào)整是保證農(nóng)村居民基本生存和社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。在貧窮至威脅基本生存階段，土地分配公平性要求更突出，效率雖然重要但只能退居其次，因此雖然土地明確長期產(chǎn)權(quán)能夠帶來效率提高，很多貧窮國家并不能采用。比如在上世紀(jì)80年代，美國和歐洲的海外援助機(jī)構(gòu)認(rèn)為，非洲當(dāng)時(shí)不明確土地產(chǎn)權(quán)、由農(nóng)村長老靈活分配的做法，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，因此要求非洲國家把土地使用權(quán)全部明確分配給農(nóng)民。但明確長期產(chǎn)權(quán)將帶來短期調(diào)整靈活性喪失，失去對于突發(fā)事件（如大規(guī)模瘟疫死亡）的應(yīng)對能力，因此農(nóng)民堅(jiān)決反對，最終也只能維持傳統(tǒng)分配方式。而對于我國，2016年第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重已經(jīng)只有8.6%，農(nóng)村居民經(jīng)營性收入只占可支配收入的38%。純務(wù)農(nóng)收入占比更是只有20%左右。蔡昉（2018）估算我國調(diào)整后第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)占比只有18.3%。這些較小的數(shù)字意味著，延長承包權(quán)即使對二輪內(nèi)新生人群有一定不公平，但仍然不會(huì)有太大影響，因?yàn)檗r(nóng)村人口對土地依賴程度已經(jīng)大幅下降，年輕人口更是如此。

1993-1998年是二輪承包開始階段，預(yù)計(jì)2023-2028年將到期并開始三輪承包。在第一輪和第二輪土地承包時(shí)，各地基本都根據(jù)人口變化對土地進(jìn)行了重新劃分，甚至在承包期內(nèi)還有不少地區(qū)進(jìn)行土地調(diào)整，因此形成了三輪對耕地重新劃分再承包的預(yù)期。筆者對各地的調(diào)查都顯示：官員、農(nóng)民和學(xué)者此前對延長30年承包的認(rèn)識(shí)并不相同，大多數(shù)認(rèn)為第二輪承包到期，會(huì)根據(jù)人口狀況重新劃分耕地或進(jìn)行其他改革。而此輪明確的延長承包期，對于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和合理過渡提供了依據(jù)。

同時(shí)也要看到，延長現(xiàn)有農(nóng)戶承包權(quán)之外，還應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營。由于分散且固化的承包權(quán)可能對規(guī)模經(jīng)營帶來更多壁壘，一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行集體股份化試點(diǎn)，并取得了較好經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)筆者的調(diào)查，上海松江、成都崇州、貴州塘約等代表性的耕地制度試點(diǎn)改革地區(qū)有共同之處，主要就是做強(qiáng)做實(shí)集體所有權(quán)。顧名思義，集體所有就是所有集體組織成員共有。在試點(diǎn)改革之前，這種所有權(quán)并未落實(shí)到家戶層面，只是在承包權(quán)上有所體現(xiàn)，可以無地租的條件下獲得土地承包收益。但是承包權(quán)畢竟與所有權(quán)不同，只是一種用益物權(quán)，隨著身份變動(dòng)可能喪失資格。將集體資產(chǎn)股份化相當(dāng)于認(rèn)可集體所有，但在所有權(quán)上也一定程度落實(shí)到家戶，這是一個(gè)進(jìn)步。試點(diǎn)地區(qū)第二個(gè)特點(diǎn)就是做強(qiáng)經(jīng)營權(quán)。土地歸集體統(tǒng)一調(diào)配有利于大規(guī)模經(jīng)營，因?yàn)橐鈭D大規(guī)模種植土地的經(jīng)營者只需要和集體談判確定經(jīng)營面積、成本、位置、期限等，而不需挨家挨戶談判，這大大降低交易成本，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和長期投資。在做實(shí)集體所有權(quán)和加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)同時(shí)，承包權(quán)主要體現(xiàn)了獲取股份分紅或地租的權(quán)利。2016年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》已經(jīng)提出：“著力推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”。對農(nóng)村耕地，明確承包權(quán)、股份化做實(shí)集體所有權(quán)、加強(qiáng)規(guī)模經(jīng)營應(yīng)該是未來最值得考慮的方向。

（作者孫文凱為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）