一

疫情防控進行至今，各地已取得明顯成績，除湖北以外的其他省市新增確診人數(shù)持續(xù)下降。但湖北的抗疫形勢仍舊不容樂觀，居高不下的感染人數(shù)使各地相繼出臺嚴(yán)厲的管控措施。

2月8日，黃岡等后續(xù)封城的城市將此前的“211”管控，即“每戶家庭每兩天可指派一名家庭成員上街采購生活物資”，升級至“411”，即“每戶家庭每四天可指派1名家庭成員上街采購生活物資”。

當(dāng)人們還在感慨“411“管控措施的嚴(yán)苛?xí)r，湖北十堰張灣區(qū)于2月12日率先宣布全域?qū)嵭小皯?zhàn)時管制”，“所有樓棟一律實施全封閉管理，所有居民非醫(yī)護人員及基本民生保障從業(yè)人員，不得出入樓棟。居民基本生活必需物資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦及村（居）委會負責(zé)定時定量、定品種定價格配送”。

“戰(zhàn)時管制”的提法引發(fā)了諸多熱議，但未等學(xué)界對戰(zhàn)時管制的正當(dāng)適宜予以充分回應(yīng)，湖北孝感防控指揮部又于2月16日祭出最嚴(yán)管控的“第17號令”，該命令要求“一、所有城鎮(zhèn)居民，必須足不出戶，嚴(yán)禁外出；農(nóng)村村民，嚴(yán)禁在村灣內(nèi)閑逛、串門、聚集…… 違反本令的，一律處10以下治安拘留。二、所有車輛（含摩托車、電動車、自行車、三輪車）禁止上路行駛…….違反本令的，車輛一律扣留，對當(dāng)事人處10日治安拘留并處500元罰款；違反道路交通管理的，依法予以記分、吊銷機動車駕駛證。三、所有非必須的公共場所必須關(guān)閉……違反本令的，對經(jīng)營者處10日以下治安拘留?！濉⑦`反本令的，一律納入失信人員名單”。對比孝感的17號令，黃岡早一天發(fā)布的“凡沒有防疫工作任務(wù)而上街的居民（因病治療的除外），一律送到體育館強制學(xué)習(xí)”的命令，反而顯得手段溫和了很多。

在這些不斷升級的管控措施背后，我們能夠體會地方政府沉重的抗疫壓力。孝感之所以推出最嚴(yán)苛的17號令，也是因為根據(jù)最新的疫情數(shù)據(jù)，孝感已經(jīng)成為湖北省內(nèi)確診患者數(shù)量最多的地級城市。市防控指揮部之所以強令“所有居民足不出戶”，其理由也是借此“把既有的感染者充分暴露出來，集中隔離、清除存量、嚴(yán)控增量，盡最大努力防徹底、治斷根”。

但緊迫的抗疫壓力以及維護公眾健康的公益目的，是否就能正當(dāng)化從“戰(zhàn)時管制”到“無故外出集中學(xué)習(xí)”再到“足不出戶，否則一律予以治安拘留”的所有抗疫舉措？在應(yīng)急狀態(tài)下，我們究竟是應(yīng)繼續(xù)堅持日常的合法性要求，還是要求其對應(yīng)急目標(biāo)予以退讓？日漸嚴(yán)苛的管控措施確是為了避免疫情蔓延、保護公眾健康，但這種公益目的又究竟如何與受其影響的個人權(quán)利予以權(quán)衡呢？這些最嚴(yán)管控措施背后所涉及的問題都值得我們深思。

二

如何嚴(yán)格對照實定法和法理，我們輕易就能夠找出17號令中存在的法律問題。

首先是對法律保留的違反。根據(jù)《行政處罰法》第9條，“限制人身自由的處罰，只能由法律來設(shè)定”。此處的“法律”當(dāng)然只指全國人大與全國人大常委會通過的法律。而《立法法》同樣將“限制人身自由的強制措施和處罰”作為法律保留的事項。17號令當(dāng)然不屬于法律，其性質(zhì)只是行政規(guī)范性文件。但在這份命令中，卻廣泛設(shè)定了對公民予以行政拘留的處罰事項，包括居民未遵守足不出戶的要求；農(nóng)村村民在村灣內(nèi)閑逛、串門、聚集；未經(jīng)許可駕駛車輛（含摩托車、電動車、自行車、三輪車）上路行駛；未關(guān)閉公共場所繼續(xù)經(jīng)營的。這些在尋常生活中原屬公民行為自由范疇的事項，因為鏈接了行政拘留處罰的法律后果，在此都成了應(yīng)予懲戒的“違法行為”。

其次是對法律優(yōu)先的違反。根據(jù)《行政處罰法》第14條，“其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”。但除廣泛設(shè)定行政拘留外，17號令還規(guī)定對未經(jīng)許可駕駛車輛上路行駛的當(dāng)事人在處10日治安拘留時并處500元罰款；對違反道路交通管理的，吊銷機動車駕駛證的處罰。既然17號令在法律位階上低于《行政處罰法》，原則上就不能突破上位法的界限而設(shè)定處罰。除與《行政處罰法》和《立法法》相互抵牾外，第17號令同樣還違反了《行政強制法》的規(guī)定?？垩很囕v的行為屬于典型的行政強制措施，根據(jù)《行政強制法》第10條，能夠設(shè)定查封、扣押的只有法律、法規(guī)，其他規(guī)范性文件同樣無權(quán)設(shè)定任何行政強制措施。

再次是對“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止”和比例原則的違反。17號令還明令違反該命令的，一律列入失信人員名單。但信用懲戒的目的在于敦促公民誠實守信，切實履行所負義務(wù)，因此其懲罰的行為也主要是公民的失信行為，失信行為的確定又以公民首先負擔(dān)法定義務(wù)或是約定義務(wù)為前提。而將居民村民離家外出、閑逛聚集以及駕駛車輛外出定性為“失信行為”，并將其列入失信名單予以懲戒，這種做法卻明顯存在手段與目的之間的不當(dāng)聯(lián)結(jié)，因為在信用懲戒手段和防控疫情的目的之間看不到任何實質(zhì)性關(guān)聯(lián)。此外，針對同一行為，在實施拘留、罰款、吊銷許可證的行政處罰之上再施信用懲戒的行為，不僅直接有?！耙皇虏辉倭P”的法理，也與強調(diào)手段對于目的的達成必須適宜、必要、均衡的比例原則相互抵觸。

事實上，上述法律問題同樣出現(xiàn)在湖北十堰的“戰(zhàn)時管制令”中。根據(jù)《刑法》第451條規(guī)定，所謂“戰(zhàn)時”，專指“國家宣布進步戰(zhàn)爭狀態(tài)、部隊受領(lǐng)作戰(zhàn)任務(wù)或者遭敵突然奇跡。部隊執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)或處置突發(fā)性暴力事件，也以戰(zhàn)時論”，據(jù)此，疫情防控的應(yīng)急時期顯然并不屬于法律所規(guī)定的“戰(zhàn)時”。此外，根據(jù)《戒嚴(yán)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，宣布國家進入戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)只能由全國人大常會做出。盡管十堰防控指揮部期望通過“戰(zhàn)時管制令”來傳達疫情緊迫、大眾需積極應(yīng)對的意涵，但在規(guī)范性文件中徑直宣布本地區(qū)進入戰(zhàn)時狀態(tài)，卻與上位法不符。此外，這份“戰(zhàn)時管制令”中所規(guī)定的，“不符合特定批準(zhǔn)情形的居民一律禁止出門、出樓、出小區(qū)。所有強行沖闖小區(qū)、庭院、樓棟、道路出入口設(shè)置的隔離、警戒、封控設(shè)施的，一律拘留”，也同樣涉及違法設(shè)定處罰的問題。而黃岡市2月15日發(fā)布的“凡沒有防疫工作任務(wù)而上街的居民（因病治療的除外），一律送到體育館強制學(xué)習(xí)”，也同樣涉及違法設(shè)定限制人身自由強制措施的問題。

三

孝感防控指揮部的17號令里，明確寫到此命令是“根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)”制定。《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是政府在進行公衛(wèi)防疫時的主要法律依據(jù)。這些規(guī)范規(guī)定了國家機關(guān)的應(yīng)急防控義務(wù)，同時也可被理解為是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時，授權(quán)國家機關(guān)可采取突破常規(guī)的應(yīng)急措施，甚至對公民自由予以正當(dāng)限制。

但仔細梳理上述法律規(guī)范對國家機關(guān)所能采取的應(yīng)急措施的授權(quán)，涉及公民自由的主要包括隔離、衛(wèi)生檢疫、停工停業(yè)停課、封閉被污染的公共場所、切斷傳播途徑，以及必要時臨時征用私人設(shè)備、設(shè)施等，而并不包含最嚴(yán)管控令中所涉及的要求居民閉門不出、不得閑逛、串門，不得駕駛車輛離開居住小區(qū)等命令。

從這三部法律規(guī)范涉及的強制措施來看，針對公民不履行防控義務(wù)的行政強制，僅包括“拒絕消毒處理的，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門或者疾病預(yù)防控制機構(gòu)進行強制消毒處理”（《傳染病防治法》第27條）；“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施”（《傳染病防治法》第39條），也不包含不服從命令到指定場所學(xué)習(xí)的人身強制。

再從三部法律規(guī)范設(shè)定的處罰來看，《傳染病防治法》里設(shè)定的行政處罰主要在于第73條和第74條，針對行為主要涉及“（一）飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范；（二）涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范的；……”（第73條）?！埃ㄒ唬┘膊☆A(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和從事病原微生物實驗的單位，不符合國家規(guī)定的條件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對傳染病病原體樣本未按照規(guī)定進行嚴(yán)格管理，造成實驗室感染和病原微生物擴散的；（二）違反國家有關(guān)規(guī)定，采集、保藏、攜帶、運輸和使用傳染病菌種、病毒和傳染病檢測樣本的；……”（第74條）?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》里針對個人進行治安處罰是第51條和第52條，處罰行為是“個人未按照條例的規(guī)定履行報告指責(zé)、隱瞞、緩報或者謊報，阻礙突發(fā)事件應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)，拒絕國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門或者其他有關(guān)部門制定的專業(yè)技術(shù)機構(gòu)進入突發(fā)事件現(xiàn)場，或者不配合調(diào)查、采樣、技術(shù)分析和檢驗的……觸犯《中華人民共和國治安管理處罰法》，構(gòu)成違反治安管理行為的”（第51條）。“在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費者，擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關(guān)或者工商行政管理部門依法給予行政處罰……”。但上述內(nèi)容與最嚴(yán)管控令所涉及的行為幾乎沒有任何關(guān)聯(lián)。

與17號令最直接相關(guān)的罰則是《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條。“單位或個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予處罰”。而此條也最有可能成為防控指揮部管控令的引據(jù)。但根據(jù)本條的語詞表述和行文邏輯，所謂“單位或個人不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施”，之前又嵌套了“違反本法規(guī)定”，這就意味著本條所針對的違法行為是單位或個人違反了所在地人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》所發(fā)布的決定、命令或不配合其依法采取的措施。換言之，其并未隱含對地方政府和有關(guān)部門可對公民設(shè)定超出《突發(fā)事件應(yīng)對法》以外的其他義務(wù)，且在公民未遵守上述義務(wù)時對其施以處罰的默許。

此外，本條還要求單位或個人的上述行為需同時違反《治安管理處罰法》。此處所涉及的是《治安管理處罰法》第50條，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日之上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)下依法發(fā)布的決定、命令的……”。但依據(jù)此條，要對個人不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門的決定、命令予以治安處罰的前提也在于，該決定、命令是人民政府是在緊急狀態(tài)下依法發(fā)布的，即應(yīng)急決定、命令同樣不能超出《突發(fā)事件應(yīng)對法》的授權(quán)范圍。從這個意義上說，只要個人不服從所在地政府及有關(guān)部門的決定、命令就一律對其進行治安處罰，而無論該決定或命令本身是否有法律依據(jù)，同樣是對《治安管理處罰法》第50條的擴張適用。

經(jīng)由對上述三部法律規(guī)范的授權(quán)規(guī)定和相應(yīng)罰則的梳理，我們可大致得出結(jié)論如下：

第一、三部針對疫情防控的法律規(guī)范并未明確授權(quán)防控指揮部門可以采取諸如要求居民閉門不出不得離開居住樓棟、不得在村灣閑、遛彎、聚集，以及不得了駕駛車輛進出居住小區(qū)的應(yīng)急措施。

第二、上述法律規(guī)范所涉及的罰則尤其是可引發(fā)治安管理處罰的，范圍都相當(dāng)有限，所涉及的違法行為與17號令中的規(guī)定基本無關(guān)。

第三、最有可能成為17號令法律依據(jù)的《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》第66條，但該條所涉及的違法行為是個人不服從地方政府和有關(guān)機關(guān)依據(jù)該法所實施的應(yīng)急措施，換言之，其既未默許地方政府和有關(guān)機關(guān)可采取超出該法的應(yīng)急措施，也未默許公權(quán)機關(guān)可對公民不遵守這種超出授權(quán)范圍的決定命令的行為施以處罰。此外，援引《治安管理處罰法》第50條，對公民不服行政決定、命令的行為一律進行治安處罰，而無論該決定、命令是否具有法律依據(jù)，屬于對該條的擴張適用。

四

既然《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并未明確授權(quán)防控機關(guān)可采取超出其規(guī)定范圍之外的應(yīng)急手段，也未規(guī)定對公民不服從防控機關(guān)決定、命令的行為，可徑直采取包括行政拘留在內(nèi)的治安處罰，那么防控機關(guān)又憑借何種依據(jù)，認(rèn)定自己能夠超范圍采取應(yīng)急手段、超范圍為公民設(shè)定義務(wù)且對公民不履行該義務(wù)的行為施以處罰？

另有一種可能就是很多地方政府的防控指揮部或許認(rèn)為，上述應(yīng)急法律規(guī)范中隱含了一種“概括授權(quán)”，即授權(quán)其在應(yīng)急狀態(tài)下可采取所有其認(rèn)為對于遏制疫情蔓延有所必要的措施。

最有可能為這種“概括授權(quán)”說法提供依據(jù)的是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第4條，“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部。省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作?？h級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門，具體負責(zé)組織突發(fā)事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作”，以及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》2.1.2，“省級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部由省級人民政府有關(guān)部門組成，實行屬地管理的原則，負責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)和指揮，做出處理本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策，決定要采取的措施……各市（地）級、縣級衛(wèi)生行政部門要制定機構(gòu)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的日常管理工作”。

上述條文授權(quán)省級突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部領(lǐng)導(dǎo)和指揮突發(fā)事件應(yīng)急處理工作，縣級以上人民政府有關(guān)部門進行突發(fā)事件應(yīng)急處理。尤其是《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》授權(quán)“全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部做出處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重大決策”，以及“省級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部做出處理本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策，決定要采取的措施”。但這些規(guī)定能否就理解為是對所有應(yīng)急手段的一攬子授權(quán)呢？換言之，“做出重大決策”以及“決定要采取的措施”是否就意味著地方政府能夠在《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》之外，采取超出其授權(quán)范圍的應(yīng)急措施呢？

從憲法的一般原理出發(fā)，如果將上述法律規(guī)范理解概括性授權(quán)依據(jù)會存在如下問題：

第一、現(xiàn)代憲法原則上是反對概括授權(quán)的。其原因在于，基于民主正當(dāng)性要求，法律保留原則將限制基本權(quán)的權(quán)能專門授予立法機關(guān)，但立法者亦有可能怠于履行監(jiān)督職責(zé)，而恣意開出空白支票，因此，在法律保留原則之下又有“授權(quán)明確性”的要求，即法律的授權(quán)應(yīng)盡可能明確其內(nèi)容、界限和期限。從這個意義上說，授權(quán)明確性要求的提出就是對所謂“概括授權(quán)”的反對。這一要求同樣明確規(guī)定在我國《立法法》第10條中，“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”。

第二、嚴(yán)格意義上的法律保留原則要求作為行政授權(quán)依據(jù)的必須是法律，即立法機關(guān)的意思表示，而非行政法規(guī)和決定、命令。但無論是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》還是《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》都是國務(wù)院的行政法規(guī)和決定，將其作為概括授權(quán)的依據(jù)，并認(rèn)為它們可以授權(quán)行政機關(guān)超越更上位的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》也同樣欠缺妥當(dāng)性，而無法在法體系中獲得周延解釋；第三、上述兩部法律規(guī)范從性質(zhì)而言都屬于行政組織規(guī)范，是行政機關(guān)在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織守則，從這個意義上說，也不能將其作為行為方式和應(yīng)急手段的授權(quán)依據(jù)。

五

上述規(guī)范性文件的法律問題對照實體法和法理并不難識別，但在大疫之下，要輕易否定其正當(dāng)性似乎也不是那么容易。疫情來勢洶洶，感染人數(shù)眾多，而傳播途徑迄今都未獲科學(xué)完全確認(rèn)，甚至在身體接觸和空氣飛沫之外，是否真的存在糞口傳播和氣溶膠傳播的可能也未被徹底排除。在此背景下，我們完全能夠理解那些疫情較重的地方政府寧可嚴(yán)防死守，也不愿輕易松懈的政策選擇。

十堰市張灣區(qū)在發(fā)出“戰(zhàn)時管制”通告時，曾對公眾作出如下說明，“非常時期、非常之舉、勢在必行、迫不得已。請全區(qū)居民一起再居家堅守14天，自我防護、相互隔離、靜待病毒出現(xiàn)、倒逼病源暴露。力求不感染、堅決不傳染”，說明言辭懇切，聞之動容。許多市民在訪談中也紛紛表示理解這種戰(zhàn)時動員，認(rèn)同政府寧嚴(yán)勿松的做法。

地方政府僅憑抗疫熱誠，是否就能作出超越現(xiàn)行法之上的命令和舉措；當(dāng)出現(xiàn)威脅大眾健康的突發(fā)衛(wèi)生事件時，日常的合法性要求是否要向應(yīng)急目標(biāo)退讓？這些問題在疫情發(fā)生后就不斷拷問我們的立場和判斷。但如果我們還認(rèn)同法治在維續(xù)共同體生活時所提供的確定性和可預(yù)見性的價值，認(rèn)同即使是危機時刻的公衛(wèi)防疫也需在法治的軌道上有序進行，那么對這些問題的回答就不能從僅從大眾情感或是行政效果上進行。

即使在應(yīng)急狀態(tài)下仍應(yīng)謹(jǐn)守法治的一般界限，這一點在既往在處理諸多突發(fā)事件時，已經(jīng)為我們所深刻體察。也正是因為已經(jīng)覺察到這一點，在《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的“工作原則”中同樣明確規(guī)定，“地方各級人民政府和衛(wèi)生行政部門要按照相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，建立健全系統(tǒng)、規(guī)范的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作制度，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和可能發(fā)生的公共衛(wèi)生事件作出迅速反應(yīng)，及時、有效開展監(jiān)測、報告和處理工作”。據(jù)此，防控部門在發(fā)布抗疫措施時理應(yīng)自覺遵守法律規(guī)定，謹(jǐn)守法治界限。

法治界限禁止防控部門在沒有上位法依據(jù)的前提下，違法為公民設(shè)定義務(wù)或限制剝奪其權(quán)利；要求其無論是發(fā)布命令還是具體執(zhí)行都需遵守行政法治的一般原則，尤其是遵循法律保留、法律優(yōu)先、正當(dāng)程序和比例原則等行政法治的核心價值；提示其不能動輒就發(fā)動對公民的懲戒，不能簡單粗暴地通過行政處罰或強制來達到行政目的，相反，應(yīng)將鼓勵、指導(dǎo)、建議、勸誡、合作作為行為手段的首要選擇。

反觀疫情最吃重的武漢，其在近期最重要的抗疫之舉是通過拉網(wǎng)方式對居住人口進行全面排查，借此將所有確診、疑似、發(fā)燒和密切接觸四類人員全部找出。在此過程中，科學(xué)研判和數(shù)據(jù)管理發(fā)揮了重要作用。并不訴諸劇烈的戰(zhàn)時動員和運動式執(zhí)法，而是更多地倚賴于數(shù)據(jù)披露、信息篩查、科學(xué)布防，這種方式在疫情防控中更能為人們所接受和理解，更能引導(dǎo)人們主動配合，從長期來看，也更易取得防控實效。而這一工作指南也早已反映在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第5條中，“突發(fā)事件應(yīng)急工作，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹……依靠科學(xué)、加強合作的原則”。

此外，為防止防控部門基于壓力貿(mào)然出臺與上位法不符的防控措施，也應(yīng)適時引入對防控規(guī)范性文件的事先和事后審查機制。事實上，很多地方從本月起也已啟動對疫情防控文件的審查機制，例如北京、上海和廣州等城市都先后明確，“發(fā)布疫情防控政策文件，需先經(jīng)合法性審查”，“每份以市政府或市政府辦公廳名義印發(fā)的抗疫文件，都要在通過合法性審查后才對外發(fā)布”。事先的合法性審查機制避免了抗疫文件脫逸出法治軌道，也確保了防控工作能夠真正依法有序進行。相應(yīng)的，在防控文件頒布后，政府法制機構(gòu)或司法行政部門發(fā)現(xiàn)其存在法治問題的，也應(yīng)當(dāng)積極展開事后監(jiān)督進行及時糾偏，以防止依此文件進行粗暴執(zhí)法而加劇矛盾沖突。

傳染病大范圍暴發(fā)，病亡人數(shù)眾多，對于公眾而言已經(jīng)是一場災(zāi)難；如果此時我們再滑向“緊急狀態(tài)下無法律”的極端，無疑又會陷入另一場浩劫。因此，不能因為抗疫壓力就輕易突破法治邊界，這不僅應(yīng)成為深陷疫情漩渦的每個個體的共識，也應(yīng)成為地方政府在面對疫情時需始終堅守的立場。

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作者趙宏，系中國政法大學(xué)教授。 法治中國，不在宏大的敘事，而在細節(jié)的雕琢。在“法治的細節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡(luò)。本專欄由法律法學(xué)界專業(yè)人士為您特供。