編者按：2020年是浦東開發(fā)開放30周年，三十年來(lái)，一座城市的傳奇在這片沃土上被不斷書寫，創(chuàng)造了中國(guó)奇跡。浦東的成功，離不開改革開放的大趨勢(shì)，離不開那些篳路藍(lán)縷的開拓者和建設(shè)者。今天我們回望三十年來(lái)浦東開發(fā)開放的故事，向這些努力開拓進(jìn)取的人們致敬，也為未來(lái)浦東的發(fā)展提供歷史的視角。

邵煜棟，1947年出生。歷任上海市人民政府浦東開發(fā)辦辦公室負(fù)責(zé)人，浦東開發(fā)辦秘書處處長(zhǎng)，浦東新區(qū)黨工委和管委會(huì)辦公室副主任，浦東新區(qū)黨工委宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)，浦東新區(qū)區(qū)委常委，浦東新區(qū)政協(xié)副主席、黨組副書記。

口述：邵煜棟 

采訪：舒  抒 

整理：舒  抒 

時(shí)間：2018年5月

從某種意義上說(shuō)，浦東開發(fā)開放為上海抓住了 20 世紀(jì)最后 10 年的寶貴機(jī)遇，打出了一張讓世界驚嘆的“王牌”。 

梳理一下浦東開發(fā)開放的歷程，大體可分為五個(gè)階段： 

第一階段從 1985 年到 1990 年初，浦東開發(fā)開放的醞釀準(zhǔn)備階段； 

第二階段從 1990 年 4 月至 1992 年底，浦東開發(fā)開放的正式起步階段； 

第三階段從 1993 年初到 2000 年上半年，浦東開發(fā)開放進(jìn)入大規(guī)模推進(jìn) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的階段； 

第四階段從 2000 年下半年至 2010 年，浦東開發(fā)開放轉(zhuǎn)入基礎(chǔ)開發(fā)和功 能開發(fā)并舉的階段； 

第五階段從 2010 年開始，浦東開發(fā)開放進(jìn)入全面建設(shè)外向型、多功能的 現(xiàn)代化新城區(qū)階段。 

從地方戰(zhàn)略構(gòu)想到國(guó)家重大戰(zhàn)略決策 

1978 年中國(guó)主動(dòng)打開國(guó)門，實(shí)行改革開放。20 世紀(jì) 80 年代起，東南沿海的深圳等五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)迅猛發(fā)展，上海逐步褪去耀眼的大都市光環(huán)，種種壓力和時(shí)代的發(fā)展喚起了人們對(duì)改革發(fā)展的強(qiáng)烈要求，開始醞釀重新改造大上海的戰(zhàn)略方案。 

其實(shí)，早在 1985 年，上海就有了開發(fā)浦東的意愿。當(dāng)年，上海組織了一支隊(duì)伍專門調(diào)研浦東開發(fā)。1986年 4 月，中共上海市委、上海市人民政府向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)送了《上海市城市總體規(guī)劃方案的匯報(bào)提綱》，同 年 10 月， 國(guó)務(wù)院批復(fù)原則同意《上海城市總體規(guī)劃方案》，這是上海有史以來(lái)第一個(gè)報(bào)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃方案。批復(fù)中提出“當(dāng)前特別要注意有計(jì)劃地建設(shè)和改造浦東地區(qū)”，“使浦東成為現(xiàn)代化新區(qū)”等，浦東開發(fā)將成為上海的新突破。 

1988 年 5 月，在上海西郊賓館舉行了“浦東開發(fā)國(guó)際研討會(huì)”。 1990 年初，中國(guó)改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平到上海歡度春節(jié)，他在聽取了上海的相關(guān)匯報(bào)后，把眼光投向了與繁華的浦西僅一江之隔的浦東?；乇本┖笏f(shuō)：“上海是我們的王牌，把上海搞起來(lái)是一條捷徑。”1990 年 4 月，黨中央、國(guó)務(wù)院正式宣布開發(fā)開放上海浦東。這一決定， 把開發(fā)浦東從地方戰(zhàn)略構(gòu)想提升為國(guó)家重大戰(zhàn)略決策，引起世界矚目。浦東 開發(fā)開放的工作方針為：開發(fā)浦東，振興上海，服務(wù)全國(guó)，面向世界。 

允許上?！白约航桢X自己還” 

鄧小平還有幾番話與浦東開發(fā)開放密切相關(guān)，激勵(lì)著浦東開發(fā)開放初期投身改革和建設(shè)的每一個(gè)人。他曾坦言：“我們說(shuō)上海開發(fā)晚了，要努力干??！”鄧小平還深有感觸地說(shuō)：“浦東如果像深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)那樣，早幾年開發(fā)就好了。開發(fā)浦東，這個(gè)影響就大了，不只是浦東的問(wèn)題，是關(guān)系上海發(fā)展的問(wèn)題，是利用上海這個(gè)基地發(fā)展長(zhǎng)江三角洲和長(zhǎng)江流域的問(wèn)題?！?nbsp;

這些話就明確了上海的定位和浦東開發(fā)開放的定位：思想要解放一點(diǎn)， 膽子要大一點(diǎn)，步子要快一點(diǎn)。 1990 年之前，原來(lái)的黃浦區(qū)、楊浦區(qū)和南市區(qū)在浦東都有地盤，當(dāng)時(shí)的浦東有“三區(qū)兩縣”的說(shuō)法，“兩縣”就是川沙縣和上?？h的一部分，再往南就是南匯縣。浦東開發(fā)開放后，“三區(qū)兩縣”合并為浦東新區(qū)，當(dāng)時(shí)面積為 570 平方公里。到 2009 年 8 月，南匯并入浦東，浦東新區(qū)正式變?yōu)槿缃竦?210 平方公里。 

再回到 1990 年前，當(dāng)時(shí)中央每年六分之一的財(cái)政收入由上海貢獻(xiàn)。但由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，上海自身發(fā)展困難重重。財(cái)政收入上交中央政府后，余下的僅能支持城市最低維護(hù)成本，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬累累，住房擁擠、交通堵塞、越江困難、環(huán)境污染等愈發(fā)顯現(xiàn)。1990 年前后，川沙等地靠近黃浦江的郊區(qū)電話只有兩萬(wàn)門，而且大都是人工接線，打電話時(shí)經(jīng)常串線。 

20 世紀(jì) 90 年代前，沿黃浦江共有 16 條輪渡線，四條車渡線。每到大霧天，所有航線全部停航，一到霧散，大家急著過(guò)江，就會(huì)造成擁擠。交通和基礎(chǔ)設(shè)施功能嚴(yán)重不足，當(dāng)時(shí)一艘普通的渡輪最多裝載 500 人，但是岸上往往有幾千上萬(wàn)人在等待越江，等待時(shí)間一長(zhǎng)，大家都要搶著上船。 

然而，浦東開發(fā)開放之初，上?？梢詣?dòng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力不到六億元。要建設(shè)越江大橋、越江隧道，還要大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，錢從哪里來(lái)？當(dāng)時(shí)有三個(gè)途徑供上海選擇，一是上海自己投入資金，二是引進(jìn)外資，三是銀行貸款。于是，當(dāng)時(shí)中央向上海開放了一項(xiàng)政策，上海可以建立“自己借錢自己還”的機(jī)制。本來(lái)省一級(jí)政府對(duì)外借錢引入資金，都需要國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)批準(zhǔn)，政策放開后，上海可以通過(guò)外經(jīng)貿(mào)手段自己借錢，包括向香港借錢融資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，再將其中部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)給企業(yè)。比如南浦大橋、楊浦大橋和延安東路隧道，上海將它們 20 年的產(chǎn)權(quán)中的50％賣給了香港中信集團(tuán)。橋還在上海，水道也仍在上海，供上海人民使用， 同時(shí)政府一下子拿到了 27 億元，又可以建設(shè)第三座、第四座大橋，這個(gè)“自己借錢自己還”的機(jī)制就逐步走通了，也不需要國(guó)家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，上海的基礎(chǔ)設(shè)施投入?yún)s能不斷加大。成立于 1987 年的上海久事集團(tuán)就主要參與了這些重大市政工程的投資。 

開發(fā)開放之初就在“放管服”前沿 

有種說(shuō)法，稱浦東開發(fā)開放之初，“一天能批四五塊地，15 分鐘完成一項(xiàng)審批，蓋出一個(gè)章”。浦東是當(dāng)時(shí)全國(guó)最早開展“一門式”服務(wù)的地方，一扇門進(jìn)去，蓋完所有圖章，不用再逐一拜訪各個(gè)委辦局，大大提高企業(yè)和政府辦事效率。各委辦局派代表駐扎在開發(fā)辦旁，就權(quán)當(dāng)是項(xiàng)目審批中心。 

2002 年，上海浦東新區(qū)開始在企業(yè)登記前置審批上試行“告知承諾制”。 這就是負(fù)面清單的前身，告訴企業(yè)哪些不能做、需要審批，除此以外則都能做。這樣，連到委辦局蓋圖章的程序也簡(jiǎn)化了。再緊接著，“備案制”就孕育而生，政府告知企業(yè)什么不能做，企業(yè)只需作出承諾，“愿意遵守所有法律法規(guī)，如有違背甘愿受罰”，然后簽字即可。政府通過(guò)“備案制”來(lái)判斷是否引進(jìn)某一項(xiàng)目，耗能高、有污染等不符合浦東發(fā)展方向和基本原則的項(xiàng)目就被拒之門外。 

開發(fā)區(qū)批租土地時(shí)，政府部門實(shí)行的是“備案制”。要不要批準(zhǔn)土地項(xiàng)目，由開發(fā)區(qū)公司的董事會(huì)決定，董事會(huì)對(duì)股民負(fù)責(zé)，而政府則不參與。不過(guò)，“備案制”另一大前提，是新區(qū)政府具備土地項(xiàng)目的否決權(quán)，否決要講原因。由此可見，“備案制”也就是從“一門式”服務(wù)的各家企業(yè)集中在一個(gè)房間蓋圖章，轉(zhuǎn)變?yōu)榛静恍枰w任何圖章，這是很大的進(jìn)步。可以說(shuō)，浦東在一開始就已經(jīng)把“放管服”的“放”做得有聲有色了。 

跳出政府機(jī)構(gòu)膨脹的怪圈也是浦東開發(fā)的一大關(guān)鍵。1993 年 1 月 1 日，浦東新區(qū)管理委員會(huì)正式成立，結(jié)束了以往由上海幾個(gè)行政地區(qū)聯(lián)合運(yùn)行的狀態(tài)，標(biāo)志著浦東新區(qū)行政管理體制的重大轉(zhuǎn)變。作為中國(guó)城市政府機(jī)構(gòu)改革的一次新嘗試，浦東力圖按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，創(chuàng)立浦東行政管理的新模式。浦東新區(qū)管理委員會(huì)是一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，是上海市政府的派出 機(jī)構(gòu)。

為了防止政府部門容易出現(xiàn)的“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的現(xiàn)象，浦東新區(qū)政府從 1993 年建立之初就確立了“簡(jiǎn)政精兵”的原則，首先確定“簡(jiǎn)政”的方案，不需要政府管理的事務(wù)就不再由政府管理。 

由于采用改革方案，1993 年浦東新區(qū)成立時(shí)，只有 10 個(gè)職能部門、800名機(jī)關(guān)人員編制，2000 年建立浦東新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)四套班子，增加到 14 個(gè)部門、1000 名公務(wù)員，對(duì)當(dāng)時(shí)管理 300 萬(wàn)人口、570 平方公里土地的浦東新區(qū)來(lái)說(shuō)十分精簡(jiǎn)，比當(dāng)時(shí)上海其他區(qū)域減少了 50％的機(jī)關(guān)人員。

在國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中，中國(guó)需要有幾個(gè)具有國(guó)際影響力的經(jīng)濟(jì)中心城市。為支持浦東開發(fā)和金融中心建設(shè)，經(jīng)中央政府討論批準(zhǔn)，1990 年四大國(guó)有商業(yè)銀行都在浦東設(shè)立了分行，同一個(gè)城市擁有兩家同一國(guó)有銀行的分行， 當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)是絕無(wú)僅有的。此外，上海證券交易所與浦東有著極為重要的淵源。1990 年 4 月 18 日， 浦東迎來(lái)開發(fā)開放。在浦江對(duì)岸，1990 年 11 月 26 日，上海證券交易所成立，同年 12 月 19 日開業(yè)。1997 年?yáng)|遷浦東新址，浦東四個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的集團(tuán)公司都通過(guò)上證所這個(gè)資本市場(chǎng)的窗口，展現(xiàn)在世界眼前，募集到大量資金用于開發(fā)建設(shè)。 

黨的十四大報(bào)告提出，“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放長(zhǎng)江沿岸城市，盡快把上海建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，帶動(dòng)長(zhǎng)江三角洲和整個(gè)長(zhǎng)江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新飛躍”的戰(zhàn)略部署。2009 年 3 月 25 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定加快上海金融中心和航運(yùn)中心建設(shè)。目前，浦東承擔(dān)著自貿(mào)試 驗(yàn)區(qū)和科創(chuàng)中心兩大國(guó)家戰(zhàn)略建設(shè)，金融中心和航運(yùn)中心兩個(gè)中心建設(shè)，還有大飛機(jī)和迪士尼樂(lè)園兩大亮點(diǎn)，這就是新時(shí)代浦東未來(lái)發(fā)展的“三個(gè)二”。 

規(guī)劃先行是基本原則 

1990 年 5 月 3 日，上海市人民政府浦東開發(fā)辦公室和上海市浦東開發(fā)規(guī)劃研究設(shè)計(jì)院正式成立。為何設(shè)立開發(fā)辦的同時(shí)，還要立即設(shè)立規(guī)劃院？因?yàn)橐?guī)劃對(duì)浦東實(shí)在太重要了，“規(guī)劃先行”就是浦東開發(fā)的基本原則，只有規(guī)劃定好了，基礎(chǔ)設(shè)施和招商引資才能快速走上正路。 

浦東開發(fā)之初，80％以上的土地是農(nóng)田，其中川沙縣 85％ 的土地都是農(nóng)田?；A(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期欠債，路、橋、水、電、煤、衛(wèi)設(shè)施建設(shè)都存在大量不足。因此，浦東 1990 年到 1995 年的第一輪建設(shè)，就是投入 250 億元完成十大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，聚焦的是還債式和保障式建設(shè)，完成了跨越黃浦江的兩座大橋建設(shè)，以及道路、通信、水、電、煤等十大基礎(chǔ)設(shè)施工程，極大地改善了投資環(huán)境和城市面貌。1995 年到 2000 年的第二輪建設(shè)，投入 970 億元，以現(xiàn)代化城市為建設(shè)骨架，建設(shè)航空港、深水港、信息港、東海油氣、地鐵 2 號(hào)線，拓展了浦東外向型功能的內(nèi)涵，構(gòu)筑了上海跨越世紀(jì)的國(guó)際大都市框架，浦東的開發(fā)建設(shè)就這樣跨入了新時(shí)期。 

1990 年 12 月，浦東新區(qū)總體規(guī)劃審議會(huì)召開，首先從陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開始，打造一個(gè)中國(guó)與世界、現(xiàn)在與未來(lái)相融合的上海新標(biāo)志地區(qū)。這是一個(gè)經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)金融貿(mào)易區(qū)，位置就在黃浦江彎道邊上一處名為陸家嘴的地區(qū)。率先啟動(dòng)的金融中心雖然只有 1.7 平方公里，但它如同紐約華爾街、倫敦金融城一樣，有著十分重要的發(fā)展?jié)摿?，是一塊“黃金寶地”。

1991 年 4 月，上海市政府決定用國(guó)際智慧做好陸家嘴地塊的規(guī)劃。按照上海中心城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)者們要以建成后高 468 米的東方明珠廣播電視塔為圓心，規(guī)劃陸家嘴位于城市內(nèi)環(huán)線內(nèi)的區(qū)域，以江邊 1.7 平方公里為核心，規(guī)劃 CBD（中央商務(wù)區(qū)）。 

法國(guó)專家對(duì)此設(shè)想很感興趣，陸家嘴不僅僅屬于浦東、屬于上海、屬于中國(guó)，也是屬于世界的。于是法方立即與中方簽訂協(xié)議，向上海提供 200 萬(wàn)法郎的政府貸款，用于陸家嘴中心城區(qū) 1.7 平方公里的規(guī)劃設(shè)計(jì)。陸家嘴開發(fā)公司隨后也籌集了相當(dāng)于 200 萬(wàn)法郎的人民幣邀請(qǐng)國(guó)際專家共同參與規(guī)劃設(shè)計(jì)。

陸家嘴的規(guī)劃與建設(shè)實(shí)踐，為上海隨后的城市規(guī)劃開辟了新空間，樹立了新理念。

其一，資金和智慧不分國(guó)界，借世界智慧做好浦東規(guī)劃，就是中國(guó)人常說(shuō)的“他山之石，可以攻玉”。其二，新城與老城相結(jié)合，陸家嘴與外灘共同組成上海新的 CBD，體現(xiàn)“東西聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)展”的規(guī)劃理念。僅浦東的金茂大廈和上海環(huán)球金融中心的建筑面積，就超過(guò)了外灘沿街所有老建筑面積的總和。其三，“舍得”黃金寶地建設(shè)綠地。陸家嘴中心城區(qū)內(nèi)建設(shè)了一片占地 10 萬(wàn)平方米的綠地，這在上海市中心以往的建設(shè)中是無(wú)法想象的。如果將這些面積用于土地批租，政府可獲得 20 億元；建設(shè)綠地，政府卻要多掏出 7 億元用于動(dòng)遷和建綠。當(dāng)綠地建成，原先對(duì)此持不理解態(tài)度的人也都轉(zhuǎn)變了看法：陸家嘴綠地為 CBD 增添一座巨大的中心花園，也讓原址 3500 余戶居民搬遷至新居。綠地下方還可建設(shè)大型地下停車場(chǎng)，周邊地價(jià)也會(huì)因此提升。 

原載《上海改革開放 40 年——那些年，我們的故事》，上海人民出版社2018 年版, 收錄自《口述浦東新區(qū)改革開放（1978-2018）》，中共上海市浦東新區(qū)委員會(huì)黨史辦公室編，學(xué)林出版社2019年3月版。