頂層設(shè)計和公眾參與對地方債務(wù)信息公開都具有明確的促進作用。圖為2020年5月18日，甘肅蘭州市，位于中心城區(qū)的東方紅廣場正在進行改造工程。 視覺中國 圖

信息公開是我國地方政府債務(wù)管理制度中的一項重要內(nèi)容，但是，包括學術(shù)界、實務(wù)界在內(nèi)的社會各界對地方債務(wù)信息公開重大意義的認識卻基本是不到位的。

地方債務(wù)信息公開，不是“為了公開而公開”，而是對地方債務(wù)的良好治理的確具有推動作用。比如，“不怕不識貨，就怕貨比貨”，這個道理也適用于地方債務(wù)治理，地方政府借債是否過度、用債是否合理、管債是否科學、還債是否守信，橫向比較就是一個重要的參考依據(jù)。在橫向比較下，類似貴州獨山縣這樣債務(wù)負擔過重或者過度舉債的地方政府就會凸顯出來。相關(guān)問題若能及時發(fā)現(xiàn)，就可以為債務(wù)風險的防范化解爭取時間和資源，也可以在很大程度上對地方政府舉債行為形成輿論監(jiān)督和社會制約。

地方政府債務(wù)狀況橫向比較的一個重要的基礎(chǔ)性條件是地方債務(wù)信息充分、及時和普遍地得到公開，因此，如何保證或推動地方債務(wù)信息的充分、及時和普遍公開，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、從不公開到公開

2015年之前，我國地方政府債務(wù)信息基本一直是不公開、不透明的。這一狀況的主要成因是，長期以來地方政府沒有舉借債務(wù)的法定權(quán)利。但在2015年之后，上述狀況開始發(fā)生變化。直接起因可以追溯到2014年下半年，主要體現(xiàn)在兩個事件上：

一個是《預(yù)算法》修正案于8月末表決通過，省級政府通過發(fā)行債券舉債融資的“前門”得以打開。與此相對應(yīng)，2015年開始實施的新《預(yù)算法》在第十四條中明確規(guī)定，財政部門應(yīng)對“本級政府……舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明”。

第二個事件是，10月間，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布。該意見明確提出，要完善地方政府債務(wù)公開制度：“建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督?！?/p>

實際上，地方債務(wù)納入預(yù)算之后，自然成為預(yù)決算公開的一個重要內(nèi)容，與此同時，省級政府在債券市場上發(fā)行政府債券自然也應(yīng)進行相關(guān)的信息披露。對上述兩個方面應(yīng)該公開的地方債務(wù)具體內(nèi)容，財政部在相關(guān)文件中也陸續(xù)有一系列明確要求。

二、兩方面的不足及改進

從2015至2018年地方政府債務(wù)信息公開工作的推進和實施效果來看，地方政府債務(wù)的公開整體而言有了很大提高，但是具體到兩方面事項的公開，卻一直沒有得到明顯提升：其一是在預(yù)算執(zhí)行報告或報表中公開上一年末的債務(wù)余額，其二是省級政府公開下轄地市和直管縣政府的債務(wù)信息。

關(guān)于上述這兩方面事項的公開，在2018年12月之前，財政部并沒有做明確要求。但是在2018年12月20日，財政部印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》。

該公開辦法在第五條（預(yù)決算公開）中明確要求，縣級以上地方各級財政部門“應(yīng)當隨同預(yù)決算公開地方政府債務(wù)限額、余額、使用安排及還本付息等信息”，具體包括“上一年度本地區(qū)、本級及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額及余額（或余額預(yù)計執(zhí)行數(shù)）”。在第七條（新增一般債券發(fā)行公開）中明確要求，省級財政部門應(yīng)當在新增一般債券發(fā)行前，提前5個以上工作日公開“包括本地區(qū)一般債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等”在內(nèi)的一般債務(wù)情況。同時在第八條（新增專項債券發(fā)行公開）中明確要求，省級財政部門應(yīng)當在新增專項債券發(fā)行前，提前5個以上工作日公開“包括本地區(qū)專項債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等”在內(nèi)的專項債務(wù)情況。

可以看出，這是對上述兩方面事項進行公開的明確要求，并自2019年1月1日起實施。

三、如何評估地方政府債務(wù)信息的公開程度

關(guān)于地方政府的預(yù)決算公開，我國各級地方政府的2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況，基本都是在2019年的1至2月間提交本級人大審議并主動公開。因此分析地方政府在2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況中對2018年政府債務(wù)余額的公開狀況，就可以大致評估財政部上述政策的貫徹實施效果，進而反映自上而下的政策制定與組織實施對政府信息公開的推動作用。

另一方面，如何評估自下而上的公眾參與和社會監(jiān)督對地方債務(wù)信息在預(yù)決算中公開的推動作用？結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)研究，我們認為，推進政府信息公開可以總結(jié)為“兩個渠道”和“一個結(jié)合”：“兩個渠道”分別為頂層設(shè)計下的政策制定與組織實施，以及公眾參與下的社會推動和輿論監(jiān)督；“一個結(jié)合”則是以上兩個渠道的相互促進和協(xié)同作用。這“兩個渠道”和“一個結(jié)合”不僅可為我們研究地方債務(wù)信息公開提供邏輯主線，還可構(gòu)成理解政府其他信息公開的基本框架。

基于上述認識，我們以債務(wù)信息公開申請作為具體的公眾參與方式，同時考慮到因果效應(yīng)的可識別，構(gòu)造了一次隨機實驗。即在目標地方政府樣本（省級發(fā)債主體，即36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的財政部門）中隨機劃分為一個實驗組和一個對照組（各18個樣本），并且于2019年1月只向?qū)嶒灲M的樣本提交2018年分地區(qū)政府債務(wù)余額信息公開的申請，通過觀察實驗組的結(jié)果并與對照組進行對照，從而評估公眾參與和社會監(jiān)督對政府信息公開的推動作用。

同時，我們不僅觀察了依申請公開的即時性或一次性效果（這主要體現(xiàn)在集中在當月或下月公布的2018年預(yù)算執(zhí)行情況中對債務(wù)信息的主動公開），還跟蹤觀察了其持續(xù)性甚至可以說是永久性影響（這主要體現(xiàn)在半年之后，即2019年8月份左右公布的2018年決算中對債務(wù)信息的主動公開）。

最后，將頂層設(shè)計和公眾參與兩種方式進行綜合考慮和評估，分析二者的相互促進和協(xié)同作用。

下面的兩張圖（圖1和圖2），形象且全面地展示了這次隨機實驗的主要結(jié)果：

圖1. 實驗組與對照組分地區(qū)債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中主動公開得分。

圖1描繪了實驗組與對照組2015至2018年的政府分地區(qū)債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中主動公開得分的走勢，用于展示和分析依申請公開的即時性或一次性影響。可以看出，2015至2017年間，兩組之間的走勢基本一致，因為兩組的劃分是隨機的，因此走勢一致也是合理的。但是到2018年，兩組的走勢發(fā)生明顯變化，對照組由2分迅速上升到8分，趨勢明顯發(fā)生變化，主要原因就是地方債務(wù)信息公開頂層設(shè)計的出臺，即《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》的頒布實施。

當然，頂層設(shè)計對實驗組也會產(chǎn)生影響，一個自然且合理的推論是，實驗組的債務(wù)信息公開得分也會由原來的2分迅速上升到8分，但是從圖中可以看出，實驗組的得分急劇上升到了15分。因此可以說，實驗組在受到了頂層設(shè)計影響，達到8分的基礎(chǔ)上，又進一步受到其他因素的影響，因而又上升了7分。這7分自然可以歸結(jié)為依申請公開的影響。

圖2. 實驗組與對照組分地區(qū)債務(wù)信息在決算中主動公開得分。

圖2描繪了實驗組與對照組2015至2018年的政府分地區(qū)債務(wù)信息在決算中主動公開得分的走勢，用于展示和分析依申請公開的持續(xù)性影響?？梢钥闯?，2015至2017年間，兩組間的走勢基本一致，但到2018年，走勢開始變化并且明顯分化，實驗組比對照組的增長趨勢更加劇烈，其中的邏輯與圖1基本是一致的，即實驗組和對照組得分的共同迅速上升都是源于《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》的頒布實施，而實驗組上升更為明顯則是因為受到了依申請公開的額外且持續(xù)影響。

四、頂層設(shè)計和公眾參與均有助地方債務(wù)信息公開

分析上述對實驗結(jié)果，我們可以做出基本結(jié)論，即頂層設(shè)計和公眾參與對地方債務(wù)信息公開都具有明確的促進作用，并且二者結(jié)合的效果更為明顯。這一論斷與直觀印象和判斷也是吻合的，相應(yīng)的作用機制也是明晰的。

頂層設(shè)計對地方政府公開債務(wù)信息提出了具有強制力的明確要求，也是公開的政策依據(jù)和具體操作的指引。公眾參與則向地方政府債務(wù)信息公開進一步施加了壓力，這種壓力主要體現(xiàn)在社會輿論監(jiān)督上，也加大了信息公開的動力。公眾訴求增強了對信息公開工作意義的理解和價值認同。同時，因頂層設(shè)計更多是原則要求或指引規(guī)范，往往不涉及具體細節(jié)，而不特定的公眾訴求更多是具體的、細節(jié)的，因此公眾參與往往可以彌補政府具體工作中可能存在的不及時、不到位或相對薄弱的環(huán)節(jié)。

是故，只要公眾參與的具體訴求與頂層設(shè)計的標準要求是方向一致的，就可以形成相互疊加的合力，共同推動地方債務(wù)信息公開。

需要說明的是，地方債務(wù)信息公開是我國地方債務(wù)管理中的一項重要工作，推動這項工作本身就具有重要意義，但絕不應(yīng)僅限于“為了公開而公開”。事實上，地方債務(wù)信息公開更為重要和深遠的意義在其本身之外，它是提高財政治理水平的有效抓手，更是監(jiān)督制約政府舉債行為的基礎(chǔ)性條件。

因此在當前，除應(yīng)進一步加強完善地方債務(wù)信息公開，尤其是提升公開的及時性和系統(tǒng)性之外，還應(yīng)加強對地方債務(wù)信息的分析和應(yīng)用，尤其是引導(dǎo)和鼓勵科研機構(gòu)、市場機構(gòu)等第三方的積極參與。

五、政策建言

依據(jù)上述研究發(fā)現(xiàn)，我們提出如下政策建言。

首先，省級財政部門應(yīng)按月公開并分地區(qū)列示地方債務(wù)的月度余額等信息。

當前，省級財政部門對地方債務(wù)月度余額等相關(guān)信息的公開是空白的，更沒有做到按月公開。而且，對地方債務(wù)風險預(yù)警的研究及其指標構(gòu)建往往基于財政收支和債務(wù)余額的年度數(shù)據(jù)，頻率過低，更新過慢，往往會出現(xiàn)對債務(wù)風險的預(yù)警不靈敏、不及時等問題。緩解上述問題的一個方法是構(gòu)建并計算比年度更為高頻的指標，比如月度指標。

當然，各省份地方債務(wù)的月度主要數(shù)據(jù)已經(jīng)通過中國地方政府債券信息公開平臺公開，但是僅貫穿到省級層面，更為基層的地市政府和區(qū)縣政府債務(wù)信息則是空白的。應(yīng)將地方債務(wù)月度數(shù)據(jù)的公開貫穿至縣級及以上的整個財政和行政管理層級，省級財政部門在其中應(yīng)該起到上承下達的樞紐作用。一個重要的體現(xiàn)是，省級財政部門應(yīng)按月公開并分地區(qū)列示地方債務(wù)的月度余額等信息。分地區(qū)的具體設(shè)定可以依據(jù)所在省份的財政管理制度確定，可以是分地市，也可以是分區(qū)縣；或者考慮到財政省直管縣的情況，可以分地市和區(qū)縣，分別列示或整合列示。

其次，省級財政部門應(yīng)按月公開分地區(qū)的財政收支尤其是政府性基金收支情況。

從地方政府債務(wù)治理的角度來看，準確及時地度量債務(wù)風險是一個重要的基礎(chǔ)性條件，而最為常用的債務(wù)風險指標為債務(wù)率，即債務(wù)余額與財政收支的比值，因此要確保能夠準確及時度量債務(wù)風險，債務(wù)余額與財政收支的月度數(shù)據(jù)是同時需要具備或公開的。

另一方面，考慮到地方債務(wù)的分類管理，即劃分為一般債務(wù)和專項債務(wù)，并分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，因此對一般債務(wù)和專項債務(wù)的風險也是需要分別度量的。當前，省級財政部門對分地區(qū)一般公共預(yù)算收支，尤其是地方政府性基金收支月度數(shù)據(jù)的公開，是非常欠缺的，考慮到對一般債務(wù)風險和專項債務(wù)風險的度量應(yīng)準確及時，因此應(yīng)按月公開分地區(qū)的地方財政收支數(shù)據(jù)（包括一般公共預(yù)算收支和政府性基金收支）。

最后，引導(dǎo)和鼓勵科研機構(gòu)、市場機構(gòu)等第三方編制并發(fā)布我國地方債務(wù)的相關(guān)榜單或排名。

地方政府之間的橫向比較是衡量判斷其債務(wù)狀況的一個直觀且重要的參照視角，考慮到我國的政府預(yù)算層級以及上級財政部門對下級財政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系和債務(wù)限額分配管理等現(xiàn)實條件，應(yīng)在省、地市和區(qū)縣三個層面上對地方債務(wù)的相關(guān)狀況進行量化評估和排序分級。

另外，考慮到地方債務(wù)管理的不同內(nèi)容和多個維度，考慮到地方債務(wù)區(qū)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)的分類管理，對地方債務(wù)相關(guān)狀況的量化評估和排序分級也應(yīng)是多個維度和分類進行的，比如可以具體包括地方債務(wù)（一般債務(wù)和專項債務(wù)）績效、風險以及可持續(xù)性等。

同時，不僅應(yīng)進行同一年度的橫向?qū)Ρ?，也?yīng)進行不同年度的縱向分析，這樣也能進一步提升地方債務(wù)治理中的公眾參與，對地方政府積極正面的舉債、管債、用債、還債等行為形成正向激勵，而對其消極負面的相應(yīng)行為則形成監(jiān)督制約。

（本文原題“頂層設(shè)計、公眾參與和地方政府債務(wù)信息公開”，原載《上海財經(jīng)大學學報》2020年第2期。原文作者包括刁偉濤、任占尚、朱軍，本文由刁偉濤改寫，并有大量刪節(jié)，具體技術(shù)細節(jié)請參考原文。文中意見只代表作者個人，與供職單位無關(guān)。）