都市圈必定引發(fā)“城市病”？治理不能一刀切

2020-09-03 06:47

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

原創(chuàng) 譚縱波文化縱橫

《文化縱橫》2020年8月新刊上市

? 譚縱波 | 清華大學建筑學院

【導讀】城市規(guī)模的擴大，也必然伴隨著對交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、秩序混亂等“城市病“的憂慮。本文發(fā)問：頗具批判意味的城市病，到底是什么病？作者認為，城市病——更中性地說是城市問題，實為“成長的煩惱”。為什么人類給自己創(chuàng)造了問題繁多的城市聚居形態(tài)呢？說到底還是為了效率，在人類不斷追求生產(chǎn)效率的自然演進過程中，城市問題是發(fā)展的必然代價。然而，以小農(nóng)經(jīng)濟為主的傳統(tǒng)社會卻對大城市有著天然的恐懼心理，往往憑直覺批判“城市病”，但沒有意識到城市本身就具有提供穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)的能力。因而作者指出，解決城市問題之前，先要正視、撫平“城市恐懼癥”，而非不加區(qū)分地籠統(tǒng)歸因；城市問題的解決不能僅靠規(guī)劃，而要建立在尊重城市發(fā)展客觀規(guī)律的基礎上。人口規(guī)模大、建筑密集是城市宿命，也是其優(yōu)勢。限制人口規(guī)模乃至強行疏解人口的方法，無助于從根本上消除城市問題，還可能適得其反。城市問題本身不是“病”，對城市與城市問題認知的誤區(qū)，以及城市治理能力的不足，才是“病”。

本文原載《文化縱橫》2020年第4期，僅代表作者觀點，供諸位參考。

城市病是一種什么?。?/p>

▍所謂“城市病”

20世紀80年代后期，“城市病”（有時也被稱為“大城市病”）這個情緒化、擬人化的表達詞語出現(xiàn)后，就被廣泛應用到了媒體、專業(yè)論文乃至政府文件中，形成了漢語語境下的一種獨特表達方式。它指的是“城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環(huán)境污染、秩序混亂，以及物質(zhì)流、能量流的輸入、輸出失去平衡，需求矛盾加劇等問題”。

學術界更傾向于把城市“人口膨脹”“交通擁堵”“環(huán)境污染”“城市貧困”等問題歸結為“城市病”。也有的將其歸結為“自然資源短缺”“生態(tài)環(huán)境惡化”“交通擁堵”“生活成本上升”“公共資源供給失衡”“公共安全事件頻發(fā)”等更加寬泛的范疇。部分社會學研究者也把“城市冷漠”“青少年問題”“乞丐”等也歸入“城市病”的范疇。更有甚者，有人把“狗患”“空巢青年”等現(xiàn)象也作為“城市病”一股腦都算在城市頭上。

本質(zhì)上，“城市病”是伴隨城市化，城市的快速發(fā)展，尤其是大城市的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。西方國家對伴隨城市化所產(chǎn)生的城市中的一系列問題采用了一個更為中性的名詞——“城市問題”（Urban Problems）。它與我國“城市病”的話語有明顯差異：首先，針對工業(yè)化和城市化不同階段所出現(xiàn)的城市問題進行論述，而不是籠統(tǒng)地作為一種抽象的問題，例如早期工業(yè)城市的城市問題主要集中在勞工階層生存環(huán)境、城市基礎設施不足以及由此而產(chǎn)生的公共衛(wèi)生等方面，而被我們稱為“城市病”的交通擁堵、空氣污染、房價上漲、公共服務不足等問題則是到20世紀80年代才作為主要城市問題提出來的；其次，城市問題的著眼點更多聚焦于生活在城市的社會問題上，如貧窮、暴力犯罪、無家可歸等，而“城市病”更多提及的是城市空間和設施問題。換言之，城市問題本質(zhì)上是“人”的問題，而不是城市的問題。

從以上的區(qū)別中，我們可以總結出一個如何看待城市問題的基本思路：其一，城市問題是具體的，而不是抽象的，不同的發(fā)展階段乃至不同城市的問題都有可能存在差異，討論問題須界定范圍，并具有針對性；其二，城市問題源自人類的活動，通過城市中的某些表征體現(xiàn)出來，所以解決城市問題歸根結底是要解決人的問題；其三，即使認識到城市問題是由人類活動而引起的，仍有必要區(qū)分達到城市問題程度的原因是否是由城市這種特定的空間形態(tài)所造成的，還是一種人類活動的普遍性問題。有了這個看待城市問題的基本框架，就可以具體來看一看城市問題是如何產(chǎn)生的，以及怎樣才能緩解這些問題。

▍“成長的煩惱”

如果一定要用“城市病”這種擬人化的方式來論述城市問題的話，筆者更愿意將被稱為“城市病”的種種現(xiàn)象稱為“成長的煩惱”。事實上，即使一個健康的有機體在其成長過程中也會遇到各種各樣的問題和煩惱。一個人在嬰兒時代大約只需要完成三種本能的行為：會吃、能睡、不無故哭鬧，就會被視為是完美的。但是好景不長，一旦他到了進幼兒園的年齡，也就意味著好日子結束，開始進入了被各種“問題”和“煩惱”包圍著的日子。入小學、小升初、中考、高考，一路下來，要求越來越多、越來越高，問題涌現(xiàn)，煩惱不斷。這還沒有完，大學畢業(yè)即便不考研也要步入社會，參加工作，戀愛、結婚、買房、生娃，沒有一件事是可以輕輕松松搞定的。所以，人的成長必然伴隨著煩惱，一定會出現(xiàn)各種各樣的“問題”，但正常的人絕不會因為出現(xiàn)問題而拒絕長大。

“城市問題”也與之類似?！俺鞘袉栴}”出現(xiàn)的根本原因是大量的人類活動聚集在一個異常狹小的空間中所產(chǎn)生的各種不適及其連鎖反應。“交通擁堵”“環(huán)境污染”“住房緊張”“公共服務不足”等問題皆是如此。隨著人類聚居點規(guī)模的逐漸擴大，從小型村落到集鎮(zhèn)，從城市發(fā)展為大城市，進一步成為特大城市、超大城市、都市連綿區(qū)，城市問題正是伴隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大而出現(xiàn)，并愈加多樣化和復雜化。

那么，為什么人類給自己創(chuàng)造了這么一個問題繁多、看上去并不適合生存的聚居形態(tài)呢？在筆者看來，原因只有一個，那就是“效率”。城市產(chǎn)生了社會分工，帶來了生產(chǎn)的規(guī)?；б?，促進了技能和知識的傳遞、積累乃至創(chuàng)新，并使得開展大規(guī)模社會組織行為、實現(xiàn)共同目標成為可能，同時也使得個體生活的多樣化選擇成為可能。人類的城市史正是這樣一個不斷追求生產(chǎn)效率的自然演進過程，而城市問題則是發(fā)展的必然代價。

▍“生態(tài)城市”的悖論

既然聚居規(guī)模的擴大會帶來負面效應，那么有沒有辦法在聚居的正負效應之間取得某種平衡呢？20世紀70年代起，對現(xiàn)代城市的批判逐步演化出一系列“另辟蹊徑”的規(guī)劃理論，“生態(tài)城市”就是其中的代表。雖然“生態(tài)城市”也承認城市的資源和能源使用效率要遠比郊區(qū)或鄉(xiāng)村高，但其主導思想仍是希望城市可以融入自然。在“生態(tài)城市”之后，“綠色城市”“低碳城市”“景觀都市主義”“生態(tài)都市主義”等類似的概念不斷出現(xiàn)。

然而，這些理論通常存在三個致命的軟肋：第一，無法提供與其批判內(nèi)容相對應的解決方案；第二，任何利用自然力量來解決城市問題的方法均需要付出占用更多自然空間的代價；第三，缺少具有說服力的實踐案例支撐。

以“生態(tài)城市”為例，首先，“生態(tài)城市”的12項原則只是一些局部的改善和僅存于設想中的對策，仍然無法從根本上解決城市與生態(tài)系統(tǒng)間的沖突和矛盾；其次，這種過分依賴自然力的“生態(tài)城市”由于占用了更多的空間，實際上對生態(tài)系統(tǒng)的破壞更大；最后，“生態(tài)城市”好像舉不出太多被實踐證明成功的案例。從阿布扎比的馬斯達，到上海崇明島上的東灘，理念可以很完美，規(guī)劃設計也可以很酷炫，但建設工程的停滯和項目流產(chǎn)反而證明了“生態(tài)城市”的理論是無法普遍付諸實踐的。

那么怎樣才有可能破解城市與生態(tài)系統(tǒng)的矛盾？其實答案很簡單，就在城市本身，或者說城市的發(fā)明和發(fā)展雖然在主觀上是為了追求效率，但在客觀上卻形成了有利于生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的模式。在城市人口規(guī)模一定的前提下，相較于“生態(tài)城市”所提倡的低密度、富綠色的空間模式，其實圣吉米尼亞諾（San Gimignano）那樣的中世紀歐洲城鎮(zhèn)和紐約等現(xiàn)代大都會才是更加“生態(tài)”的聚居模式。格萊澤的《城市的勝利》、陸銘的《大國大城》都在試圖證明這一點。

(類似圣吉米尼亞諾的中世紀城鎮(zhèn)是更“生態(tài)”的聚居模式？)

從個體角度看，人們看似悲慘地被局限在擁擠的城市里，忍受著諸多的“問題”，但無數(shù)個體選擇的集合卻在客觀上形成了較為合理的人類居住模式。與其他形態(tài)比較，城市在整體上仍然是解決人類生存與生態(tài)系統(tǒng)之間矛盾的最佳方案，可以說是一項“有瑕疵的成就”。

▍“城市恐懼癥”

在演化史上，食物鏈高端的動物通常繁殖能力較弱，不同物種之間總是趨于相對平衡的狀態(tài)。但人類是一個例外。無論是數(shù)萬年前采集和狩獵時期對大型哺乳動物的滅絕式捕殺，還是刀耕火種的農(nóng)業(yè)對原有生態(tài)的毀滅性破壞，直至工業(yè)革命開始大規(guī)模開采億萬年積累下來的化石能源，人類在不斷打破生態(tài)系統(tǒng)平衡的同時，種群的數(shù)量也在持續(xù)增加，遠遠超過了維系種群延續(xù)所需的規(guī)模。城市正是為了容納這一物種的龐大人口而出現(xiàn)的。

雖然城市及其雛形已伴隨著人類存在了數(shù)千年，但是聚集了上百萬人口的大城市成為一個普遍現(xiàn)象卻是工業(yè)革命之后的事情。人類面對從未經(jīng)歷的現(xiàn)象和問題難免產(chǎn)生心理上的恐懼，進而加以否定和排斥。歷史上，空想社會主義者所提倡的“新協(xié)和村”（Village of New Harmony）就是面對工業(yè)革命后城市問題開出的一劑烏托邦式藥方。霍華德提倡的田園城市雖然在城市規(guī)劃理論界被奉為圭皋，但究其本質(zhì)或多或少也透露著作者對大工業(yè)生產(chǎn)時代大城市的憂慮和逃避。

由于我國長期處于專制的農(nóng)業(yè)社會，在近代既沒有經(jīng)歷徹底的資產(chǎn)階級革命，也沒有發(fā)生工業(yè)革命這種原發(fā)性的社會變革，對城市這種聚居形態(tài)既無原生的現(xiàn)實需求，也缺少系統(tǒng)和全面的認知，潛意識里仍將城市作為傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治中心，與鄉(xiāng)村保持著若即若離的關系。即便是新中國成立后，對城市的認知依然停留在“消費”與“生產(chǎn)”相對立的觀念中?！皣栏窨刂拼蟪鞘幸?guī)模，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展原則一度被列入1989年頒布的《城市規(guī)劃法》，直至2007年?？梢?，以小農(nóng)經(jīng)濟為主的傳統(tǒng)社會對大城市有著天然的恐懼和由此而生的抗拒。

事實上，“城市問題由城市規(guī)模過大而引起”這一判斷本身就存在爭議。施益軍、陸銘等學者的研究發(fā)現(xiàn)：無論是“城市病指數(shù)”還是交通擁堵、環(huán)境污染等均與城市的人口規(guī)模無明顯的相關關系。英國物理學家杰弗里·韋斯特（Geoffrey West）更是基于對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析告訴我們：在相似的社會背景下，城市的規(guī)模越大，其所創(chuàng)造出的人均財富和創(chuàng)新越多，所需要的人均基礎設施越少。當然，該研究也沒有回避犯罪數(shù)量和傳染病傳播率也同樣是人口規(guī)模的1.15次冪?？梢姡祟惓鲇趯ξ粗挛锏谋灸芸謶?，憑直覺判斷而得出的對“城市病”病因的診斷，事實上是不可靠的。在著手解決城市問題之前，人類首先要解決自身的“城市恐懼癥”。

▍ 城市問題的對策

既然我們知道了形成城市問題的原因一部分與城市人口規(guī)模有關，而另外一些則關系不大，那么解決城市問題就有可能對癥下藥。首先，對于犯罪率和傳染病等與城市規(guī)模成正相關的問題，最簡單的方法就是降低城市人口的規(guī)模。理論上，限制甚至疏解城市人口就可以緩解這些問題。但是這種方法會帶來另外多個新問題，一是分散的人口對生態(tài)系統(tǒng)的影響更大；二是無法享受大城市所帶來的經(jīng)濟、創(chuàng)新及基礎設施的高效。同時，還要承擔限制人口的道義負擔。

顯然，如果僅僅是為了解決犯罪率與傳染病傳播率這些問題而限制城市人口的話并不是一個理智的選擇，甚至可以說是一種本末倒置、因噎廢食的思維方式，或可稱為“城市病”的“休克療法”。與之相反，采用技術和管理上的手段將這一類的城市問題控制在最小范圍之內(nèi)或許是一種更為明智和現(xiàn)實的“保守療法”。

另一方面，類似交通擁堵、環(huán)境污染等已被證明與城市人口規(guī)模并非成明顯相關關系的問題則涉及另外一個與城市密切相關的話題——城市治理能力。雖然限于本文的主旨和篇幅不在此展開來論述，但有一點是明確的，就是對這一類的問題，單純依靠限制或強制疏解城市人口規(guī)模是無法解決的。

城市規(guī)劃大概是社會治理工具箱里面最容易、也最頻繁被想到用來應對城市問題的工具。起源于公共衛(wèi)生政策的近代城市規(guī)劃也的確扮演了緩解城市問題，幫助實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟發(fā)展目標的角色。但在現(xiàn)實中，城市規(guī)劃的角色又時常扮演著“背鍋俠”和“萬能藥”的雙重角色，許多嚴肅的論文都會將城市問題的產(chǎn)生原因歸結為“規(guī)劃不合理”，但同時在提出解決問題的建議時，又將“合理規(guī)劃”作為重要的手段，仿佛只要規(guī)劃做好了一切問題也就迎刃而解了。

但事實上，城市規(guī)劃只是城市治理政策工具的一種，城市問題的解決，還取決于城市規(guī)劃之外的多種因素。仍以城市的人口規(guī)模為例，雖然目標年限里的城市人口規(guī)模通常是城市規(guī)劃文本的重要組成部分，有時還會為此開展專題研究論證，但有多少時候這個人口規(guī)模是由城市規(guī)劃專業(yè)人員客觀測算出來的，又有多少時候是由包括政治決策在內(nèi)的其他因素所左右的呢？

城市的發(fā)展有其自身的規(guī)律。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，它很大程度上遵循著市場規(guī)律。而由于市場不是萬能的，需要代表公權力的政府使用諸如城市規(guī)劃的政策工具對市場的失靈部分進行糾偏，因此城市規(guī)劃的基本態(tài)度應該是把握并順應城市發(fā)展的客觀規(guī)律，糾正明顯的“市場失靈”部分，而不是越俎代庖、想象著完成英雄主義的宏大敘事。

具體而言，城市規(guī)劃一方面為包括城市開發(fā)在內(nèi)的各種利益的博弈提供了一個相對公正的平臺，并監(jiān)督、執(zhí)行博弈的結果；另一方面，城市規(guī)劃是政府利用稅收等財政收入為市民提供基礎設施等公共產(chǎn)品、引導城市發(fā)展的藍圖。由此可以看出，按照客觀規(guī)律合理編制的城市規(guī)劃在整體上一定是順應城市發(fā)展的需求，并通過對規(guī)則的執(zhí)行和公共產(chǎn)品的提供，在一定程度上緩解部分城市問題的嚴重程度，而非主觀意愿的強勢推進，也絕不是治療“城市病”的“萬能藥”。

現(xiàn)代城市中存在的問題，形式多樣，成因復雜，不宜籠統(tǒng)地將其稱為“城市病”。這種籠統(tǒng)的稱謂或許無意中掩蓋了某些因果關系，久而久之形成錯誤的思維定式。城市問題的緩解，需要建立在尊重城市發(fā)展與運行客觀規(guī)律的基礎之上。人口規(guī)模大、建筑密度高是城市的宿命，也是城市的優(yōu)勢。限制城市人口規(guī)模乃至疏解城市人口的方法無助于從根本上消除城市問題，甚至可能適得其反?；蛟S，城市問題本身不是“病”，而對城市與城市問題認知的誤區(qū)，以及城市治理能力的不足才是“病”。