【編者按】

習(xí)近平總書(shū)記指出，歷史是最好的教科書(shū)，也是最好的清醒劑。學(xué)習(xí)黨史、新中國(guó)史、改革開(kāi)放史、社會(huì)主義發(fā)展史這“四史”，是黨員干部的一門(mén)必修課。繼2019年全國(guó)兩會(huì)期間首度開(kāi)設(shè)“政治關(guān)鍵詞”專欄、新中國(guó)成立70周年到來(lái)之際二度推出“政治關(guān)鍵詞”專欄后，澎湃新聞繼續(xù)與上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、上海市政治學(xué)會(huì)聯(lián)合開(kāi)啟“四史”關(guān)鍵詞。

今天刊發(fā)“四史”關(guān)鍵詞第60篇，關(guān)鍵詞是分稅制改革。

分稅制改革之前的財(cái)政管理體制

分稅制改革之前的財(cái)政管理體制是“財(cái)政包干制”。從全國(guó)層面看，包干模式經(jīng)歷了總額分成到增收分成，再到超收分成。從區(qū)域差別來(lái)看，涵蓋了總額分成、分級(jí)包干、財(cái)政包干、比例包干、民族自治、定額上繳、定額補(bǔ)助。從包干期限來(lái)看，從一年一定、三年不變、四年一定到五年一變。1980年2月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，明確劃分了中央財(cái)政與地方財(cái)政的不同收支范圍，中央與地方“分灶吃飯”的格局初步形成。這一體制的特點(diǎn)是按照預(yù)先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間分配收入。這是對(duì)高度集中的財(cái)政體制的一種調(diào)整，體現(xiàn)的同樣是放權(quán)讓利的改革思路。它將中央政府一部分財(cái)政收支決策權(quán)下放給各級(jí)地方政府，由吃“大鍋飯”改為“分灶吃飯”，“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃下，各過(guò)各的日子”。由此，省、地、縣等地區(qū)組織成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，擁有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度性動(dòng)力和能力，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。1983年和1985年兩步“利改稅”，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始正式告別以國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)為主要收入源的計(jì)劃財(cái)政體制。

1988年財(cái)政包干制的實(shí)行，使放權(quán)讓利改革的激勵(lì)效應(yīng)達(dá)到最大化。然而，地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與全國(guó)范圍的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身是“一枚硬幣的兩面”，各地在財(cái)政包干制下出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快對(duì)全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了沖擊。在財(cái)政包干制下，地方政府為了完成包干任務(wù)和維持地方年年增長(zhǎng)的必需支出，企業(yè)為了完成承包任務(wù)和爭(zhēng)取盡可能多留利，都依賴生產(chǎn)高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重復(fù)建設(shè)，企業(yè)從產(chǎn)品漲價(jià)收入中得到了一定的好處，而國(guó)家的財(cái)政收入?yún)s沒(méi)有相應(yīng)的增加。

“分稅制”改革的內(nèi)容和過(guò)程

關(guān)于“分稅制”改革理論與政策的研究，最早始于20世紀(jì)80年代中期的“價(jià)稅財(cái)連動(dòng)”改革方案，但該方案最終沒(méi)有被付諸實(shí)施。1990年的財(cái)政工作會(huì)議上，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的王丙乾提出：能不能從幾個(gè)省搞分稅制試點(diǎn)? 這樣，就開(kāi)始了推進(jìn)分稅制的改革試點(diǎn)。1992年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制試點(diǎn)辦法》。在財(cái)政部調(diào)研過(guò)的13個(gè)省、市中，選擇9個(gè)作為分稅制改革的試點(diǎn)。

“分稅制”改革在思想、理論和實(shí)踐準(zhǔn)備之外，能夠迅速出臺(tái)并得以順利實(shí)施，離不開(kāi)決策層的膽識(shí)和魄力，離不開(kāi)目標(biāo)的明確和決策的科學(xué)。1994年搞分稅制改革，最大的背景就是1992年鄧小平的南方談話。1992年10月，中央在黨的十四大上明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。因此，分稅制財(cái)政體制改革也必須圍繞著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一根本目標(biāo)來(lái)實(shí)施。1993年4月，中央政治局常委會(huì)決定，成立若干方案起草小組，全面落實(shí)黨的十四大提出的經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)。會(huì)議同時(shí)批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路。為了使中央通過(guò)的分稅制財(cái)政體制得到地方的認(rèn)識(shí)和理解，減少改革的壓力和阻力，從9月8日起，由朱镕基帶隊(duì)，五大改革方案起草小組的人跟隨，就五大改革特別是分稅制中中央與地方的分配關(guān)系，一個(gè)省接一個(gè)省地進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的談判，分稅制改革在全黨范圍內(nèi)取得了共識(shí)。1993年11月14日，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出在中國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的總體規(guī)劃和若干重點(diǎn)方面的改革方案設(shè)計(jì)，為分稅制改革提出了目標(biāo)、擬定了方案。

由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛確立，原有的財(cái)政體制使中央財(cái)力匱乏，不能實(shí)施必要的宏觀調(diào)控，在當(dāng)時(shí)的情況下，我國(guó)的“分稅制” 選擇了中央財(cái)權(quán)相對(duì)集中、財(cái)力相對(duì)分散的集權(quán)式模式。1993年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，并于1994年1月1日起實(shí)行。

分稅制初步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的基本框架

分稅制實(shí)施的當(dāng)年，財(cái)政收入就得到大幅提高，達(dá)到4349億元，比上年增長(zhǎng)24.8%。中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重也有較大提高，2002年達(dá)到了54.93%。

與財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng), 地方財(cái)力也保持了較高的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。收入總量從1994年的2311.6億元增加到2002年的8523.9億元，大體上翻了兩番。分稅制財(cái)政體制改革后，地方財(cái)力增長(zhǎng)速度大大提高，有力地保障了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平有了大幅度提高。中央財(cái)力擴(kuò)大后，集中力量解決各地亟需解決的問(wèn)題，得到地方政府的高度贊賞，中央與地方的關(guān)系更協(xié)調(diào)了。

分稅制改革改變了政府間收入分配關(guān)系不穩(wěn)定的局面。遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，分稅制嘗試讓政府間收入邊界與支出邊界相匹配。以增值稅為主體稅種、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制的設(shè)立，中央稅、地方稅和共享稅分成比例的基本穩(wěn)定，國(guó)地稅兩套征收機(jī)構(gòu)的確立，使得中央、地方的財(cái)政收入比例穩(wěn)定在5∶5左右。

2014年6月以“營(yíng)改增”為主要內(nèi)容的新一輪財(cái)稅體制改革啟動(dòng)，特別是2018年3月黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，稅制結(jié)構(gòu)和稅收征管體制發(fā)生新的變革，分稅制改革的歷史使命很大程度上已經(jīng)完成。

（作者系上海市委黨校講師）