前段時間，筆者有感而發(fā)，撰寫了《改善營商環(huán)境的關鍵：擺脫對少數(shù)關鍵企業(yè)的依賴》（2020-09-30，澎湃商學院）一文。其中提到，營商環(huán)境內生于地區(qū)的發(fā)展模式。在短期內要改變一個地區(qū)沿襲了多年的發(fā)展路徑是十分困難的事，那么在較短時間內又該如何提高企業(yè)的獲得感呢？

對于絕大部分非沿海城市而言，即使想要推進這項工作，其實也面臨很多現(xiàn)實的約束。例如，不少企業(yè)家告訴筆者，沿海發(fā)達地區(qū)財政寬裕，政府對中小微企業(yè)的監(jiān)管比較包容，這是那里的企業(yè)覺得營商環(huán)境好的重要原因?？墒?，目前我國大部分城市并不具備這樣的財力。又如，一些發(fā)達地區(qū)的公務員收入不低，他們犯錯誤的機會成本很大，所以那里的公務員行為更加規(guī)范，但這又落入到很多地方財政收入吃緊的老問題上。那么，對于絕大部分經(jīng)濟發(fā)達程度還欠佳的城市而言，在有限的財力支持下，如何讓企業(yè)特別是中小微企業(yè)更容易生存和發(fā)展呢？

筆者近期開展了多期中小企業(yè)和民營經(jīng)濟的問卷調查，試圖從中尋找部分答案。在對問卷結果的整理以及數(shù)十次企業(yè)調研內容的梳理中，筆者發(fā)現(xiàn)，目前非沿海發(fā)達地區(qū)的中小企業(yè)、民營企業(yè)普遍面臨三個難題：

第一，企業(yè)難以獲取政府的信息，特別是各種政策信息；

第二，企業(yè)即使可以獲取政策，也缺少能力進行政策匹配，即企業(yè)無法解讀政策；

第三，企業(yè)在遇到困難時沒有與政府溝通交流的平臺，不知道找哪個部門、通過什么渠道解決問題。

這三個難題在很大程度上導致了企業(yè)的獲得感不強，對地方營商環(huán)境的評價產(chǎn)生負面影響。

一、中小企業(yè)獲取信息難

在信息獲取上，企業(yè)的能力遠低于筆者的預期。

在2020年4月和5月的兩次企業(yè)調研問卷中，筆者都詢問了企業(yè)沒能享受政策優(yōu)惠的原因。4月份有30.83%的企業(yè)認為信息渠道不順暢是無法享受政策優(yōu)惠的主要原因。5月份的調研中，約33%的小微企業(yè)（20人以下的企業(yè)）不知道各類金融政策。20人以上的企業(yè)除了在中小企業(yè)紓困資金政策上的知曉率明顯高于小微企業(yè)，對其他金融政策的知曉率與小微企業(yè)差異不大。財稅減免政策方面，雖然知曉率比金融政策略高，但是仍有超過20%的小微企業(yè)和20人以上的企業(yè)不知道降低住房公積金繳存比例這一優(yōu)惠政策。

事實上，在新冠肺炎疫情之后，政府對各項政策的宣傳是比較到位的。政府各大門戶網(wǎng)站、公眾號、短信平臺輪番宣傳紓困惠企政策，也制作了非常易于查詢的政策匯編電子文檔，并通過微信公眾號、手機短信進行了多次推送。但是從多次企業(yè)調研的情況來看，都有接近三分之一的企業(yè)認為自己無法獲取政策信息，導致難以享受優(yōu)惠。

可能有觀點認為，這是企業(yè)獲取政府信息的能力太差。但如果該邏輯成立，那么應該能觀察到大型企業(yè)中出現(xiàn)這一問題的比例遠低于中小微企業(yè)，因為大型企業(yè)有實力雇傭專人來搜集、跟蹤政策信息。但是筆者調研的結果卻顯示：在大中小規(guī)模的企業(yè)中，都有30%左右的企業(yè)認為“政策宣傳不足，難以即使獲取政策信息”是導致無法得到政策優(yōu)惠的主要原因。這充分說明，企業(yè)無法獲取政策的根本性原因很有可能與企業(yè)的信息獲取能力無關，而與信息傳播的有效性相關。

在信息爆炸的時代，企業(yè)每天都通過各種途徑被動的接收很多信息，但是否可以主動地把對企業(yè)有用的信息甄別出來，一方面需要企業(yè)對政策有持續(xù)的關注，另一方面也需要企業(yè)有對政策的敏感度和解讀政策的能力。然而，調研的結果充分說明了不少企業(yè)并不具備這些能力。

二、企業(yè)解讀政策能力不足

在筆者7月份的企業(yè)調研中，有40.63%的企業(yè)認為“缺乏政策匹配，找到合適企業(yè)政策的成本大”是導致企業(yè)獲得感不強的重要原因。在20人以下的企業(yè)中，選擇了該選項的企業(yè)比例為38.58%，20-100人的企業(yè)中該比例為46.76%，100人以上的企業(yè)中該比例為44.44%。這一結果也表明，企業(yè)解讀政策的能力并沒有隨著企業(yè)規(guī)模擴大而增強。因此，企業(yè)難以解讀政策信息的核心問題可能在于政策文件的可讀性不高、可操作性不強。

三、政府和企業(yè)之間缺少溝通

在課題組的調研問卷中，課題組詢問了企業(yè)在過去三年是否得到過政府部門（包括街道）主動提供的幫助或服務（包括電話和上面服務）。調研結果顯示，只有14%的企業(yè)經(jīng)常獲得政府的各類服務。而且，企業(yè)與政府之間的聯(lián)系主要是依賴行業(yè)協(xié)會、商會、工商聯(lián)、政協(xié)、人大，或者自己搜集公共平臺信息、主動與政府溝通。

我們進一步調研了政府部門主動服務的內容，發(fā)現(xiàn)政府主要提供的是優(yōu)惠政策告知或者了解企業(yè)困難的服務。由于受到疫情影響，也有22.9%的企業(yè)接受了政府的銀企對接服務。但總體而言，政府給企業(yè)提供的幫助內容比較單一。然而在問卷調查中，我們發(fā)現(xiàn)，有68.69%的企業(yè)期待政府在申請政策優(yōu)惠上提供幫助，而不是僅告知優(yōu)惠政策，有54.21%和50.46%的企業(yè)希望政府融資、員工和管理培訓需求上提供幫助，還有19.6%的企業(yè)期待政府能夠在企業(yè)技術創(chuàng)新研發(fā)中提供幫助。

綜合有關政府和企業(yè)的交流頻率、政府為企業(yè)提供的主要服務，以及企業(yè)對政府的期待這三個問題的調研結果可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對于政府的需求是多元化的、而且期待政府給予幫助的企業(yè)的比重也很高。然而，政府和企業(yè)之間缺少有效溝通和良性互動。

筆者認為，這些問題的出現(xiàn)，主要是因為目前政企之間存在一個“堰塞湖”困境，即一個城市的市場主體往往超過數(shù)十萬甚至上百萬，它們對政府服務的需求非常大，但是政府的人手和機構有限，還要處理其他經(jīng)濟和社會事務，導致政府能夠提供的服務遠低于企業(yè)的需求水平。這就導致，政府和企業(yè)之間的雙向信息不暢通、聯(lián)系不緊密、溝通成本高。

四、數(shù)字化技術是不是疏通“堰塞湖”的根本途徑

一個規(guī)模十分有限的政府，在面對上百萬的市場主體時，“堰塞湖”現(xiàn)象的出現(xiàn)是必然的。那么如何紓解呢？

有觀點認為，解決企業(yè)難以獲取優(yōu)惠政策、企業(yè)與政府之間的溝通交流不足的問題只需要使用數(shù)字化技術、信息化平臺即可。

但是，筆者調研結果顯示，只有49.53%的企業(yè)對于政策的了解是來自政府公眾號、網(wǎng)站或者推送，只有42.52%的企業(yè)認為與政府部門之間的溝通主要是依靠各類政府公共平臺。這說明大數(shù)據(jù)和信息化平臺在政策推廣的有效性并不理想，而且也不具備幫助企業(yè)解讀政策的功能。同時，企業(yè)有融資對接、培訓服務甚至技術創(chuàng)新對接的需求都不可能完全通過政府的信息化平臺完成。

五、疏通“堰塞湖”需要靠中間組織填充政企之間的鴻溝

那么，政企間的堰塞湖問題如何解決呢？筆者認為，疫情期間武漢的城市治理為其提供了一種思路。在面對上千萬的武漢市民時，有限規(guī)模的政府與民眾之前其實也存在“堰塞湖”。政府如果無法掌握群眾的信息，就無法很好地控制疫情、發(fā)現(xiàn)風險點，也無法為封城時期的市民提供服務，滿足市民的基本生活需求。在疫情發(fā)生前，由于政府在管理1500萬居民時缺少抓手，因此政府與市民之間存在著巨大的鴻溝。然而，在疫情中，武漢市找到了填補這一鴻溝的有效手段——充分發(fā)揮社區(qū)的功能，形成了“政府-社區(qū)網(wǎng)格-市民”這種自上而下、自下而上雙向信息傳遞、信息溝通的機制，在封城期間為管理和服務廣大市民提供了有效的途徑。

市民與政府之間的堰塞湖問題，通過加入社區(qū)這一中間組織得到了解決。同樣，政企之間堰塞湖問題的出現(xiàn)，也是由于政府和企業(yè)之間存在鴻溝，導致政府即使想服務企業(yè)，但是苦于人手、精力有限、缺少抓手無法實施。因此，想要更好地服務中小企業(yè)、民營經(jīng)濟，解決企業(yè)與政府之間的堰塞湖問題的根本，應該是找到類似社區(qū)的中間組織去填充企業(yè)和政府之間的溝壑。讓政府管理和支持中間組織的發(fā)展，把“放管服”中“服”的功能轉交給中間組織，由中間組織服務廣大的中小企業(yè)、民營經(jīng)濟甚至個體戶，形成“政府-中間組織-企業(yè)”三位一體的服務格局。

總體而言，中間組織可以分為市場化的組織和半市場化的組織。其中，市場化的組織是目前社會上已經(jīng)廣泛存在的會計師事務所、財務公司、投融資公司、金融中介、律師事務所、管理咨詢公司、勞務外包公司。企業(yè)從這些市場化的組織中購買財務、咨詢、法律、招聘等方面的服務。但是，僅依靠這些市場化組織建立中小企業(yè)、民營經(jīng)濟服務體系是遠遠不夠的，因為以上類型的組織一般提供的是標準化的服務，或者說是企業(yè)經(jīng)營的必需品服務。

但是就企業(yè)調研的情況來看，企業(yè)最需要的，是優(yōu)惠政策獲取、解讀、困難反饋、與政府溝通交流、市場對接的服務。這些服務是個性化的。從事這些服務工作的組織，需要既了解企業(yè)的運營，又有能力與政府對接、溝通。而且，類似于政策獲取和政策解讀是半公益屬性的，純粹依靠這些業(yè)務的公司難以生存。

此外，中小企業(yè)利潤率低、競爭力不強的重要原因，是創(chuàng)新不足，缺少核心競爭力。很多中小企業(yè)并非沒有技術研發(fā)的需求，而是缺少技術研發(fā)的資金和匹配研發(fā)機構的途徑。雖然目前市場化中介中也有研發(fā)機構，但是對于絕大多數(shù)中小企業(yè)而言，這類研發(fā)投入的成本太高、風險也較高。一種可行的方式則是搭建中小企業(yè)共性技術研發(fā)平臺，通過在行業(yè)內征集中小企業(yè)的共同研發(fā)需求、籌集資金，委托研發(fā)機構進行研發(fā)和技術推廣。但這一職能顯然也無法通過市場化的中介機構完成。

那么，半市場化的組織在“政府-中間組織-企業(yè)”三位一體的服務格局就需要發(fā)揮重要作用。筆者認為，這類半市場化的中間組織可以是園區(qū)、行業(yè)協(xié)會或者商會。園區(qū)、行業(yè)協(xié)會和商會往往同政府之間有緊密的聯(lián)系，具備聯(lián)接政企的功能。同時，園區(qū)、行業(yè)協(xié)會和商會與企業(yè)長期共存，通過各種渠道，它們對會員企業(yè)的情況掌握的比較全面，能夠更好地幫助企業(yè)。而在服務企業(yè)的范圍上，行業(yè)協(xié)會和商會比園區(qū)更勝一籌。這是因為，園區(qū)的服務對象僅限于區(qū)內的企業(yè)，而行業(yè)協(xié)會和商會的服務對象可以突破空間限制。

例如，在疫情期間，武漢的餐飲業(yè)受到的沖擊非常大，有一些餐飲企業(yè)資金流斷裂、面臨倒閉。起初這些企業(yè)無法從銀行獲得貸款，但最終在行業(yè)協(xié)會理事單位的背書下獲得了紓困資金。行業(yè)協(xié)會的理事單位敢于為這些企業(yè)擔保的主要原因就在于，通過長期的接觸，理事單位掌握了這些企業(yè)很多的軟信息，雖然這些軟信息在銀行貸款審批中無法起到作用，但是理事單位對經(jīng)營管理者的性格、企業(yè)文化、企業(yè)信用都建立了一定的信任，因此愿意為其擔保。

而且，從筆者調研的結果來看，行業(yè)協(xié)會和商會已經(jīng)在發(fā)揮著一部分中間組織的作用。有53.27%的企業(yè)主要從行業(yè)協(xié)會和商會獲取政府信息和優(yōu)惠政策，42.06%的企業(yè)認為行業(yè)協(xié)會和商會是它們與政府交流的主要渠道，僅次于企業(yè)主動找政府溝通交流，78.97%的企業(yè)認為行業(yè)協(xié)會和商會為企業(yè)提供了政策宣講。因此，在現(xiàn)有服務的基礎上，如果政府能夠支持行業(yè)協(xié)會發(fā)展，將使得行業(yè)協(xié)會和商會成為政府服務市場主體的有力抓手。

非常值得借鑒的，是德國的行業(yè)協(xié)會模式。德國的行業(yè)協(xié)會非常多元，不同的行業(yè)協(xié)會各司其職。例如，工業(yè)協(xié)會和工商聯(lián)合會主要負責對中小企業(yè)的培訓，并于聯(lián)邦及地方政府商議制定出統(tǒng)一的職業(yè)培訓和學員課程。

德國的工業(yè)研究協(xié)會聯(lián)盟，主要側重于促成中小企業(yè)的合作研究，為中小企業(yè)的共性技術合作研究提供公共平臺，組織和協(xié)調技術應用大學和中小企業(yè)在研發(fā)方面的合作等服務。同時，該協(xié)會聯(lián)盟還與德國聯(lián)邦政府和各州的經(jīng)濟部合作，負責政府對中小企業(yè)創(chuàng)新支持項目的實施。

德國的合作性工業(yè)研究協(xié)會，則主要是幫助成員企業(yè)解決技術研發(fā)的難題。研究協(xié)會收集并完善企業(yè)的研究項目建議，并且進行評估。如果項目對聯(lián)合會的成員普遍有利則被送到合適的研究所，研究完成后協(xié)會將研究成果向成員企業(yè)的轉化。德國大約有100個合作性的工業(yè)研究組織存在于各類行業(yè)之中，大型和中小型企業(yè)都是工業(yè)聯(lián)合會的成員。

可以說，在明確行業(yè)協(xié)會和商會的定位是協(xié)助政府服務企業(yè)而不是走過去管理、監(jiān)督企業(yè)的老路之后，行業(yè)協(xié)會和商會的工作大有可為。除了上述德國行業(yè)協(xié)會的主要職能，根據(jù)國內市場的現(xiàn)實情況，行業(yè)協(xié)會和商會至少還可以在以下幾個方面為企業(yè)服務：

第一，為會員企業(yè)進行政策宣傳、政策輔導、優(yōu)惠政策申請輔導，解決企業(yè)不了解政府政策的困境。

第二，組織會員進行市場對接，特別是在統(tǒng)籌“兩個大局”和國際國內雙循環(huán)新格局的大背景下，行業(yè)協(xié)會可以招聘外貿人才和法律人才，為會員提供外貿咨詢、外貿信息、外貿輔導、國別風險咨詢、風險監(jiān)測預警等服務，幫助企業(yè)走出國門，充分利用國內、國外兩個市場。

第三，嘗試使用行業(yè)協(xié)會掌握的軟信息，幫助中小微企業(yè)提供信貸擔保，解決部分企業(yè)融資難的問題。

第四，搜集市場主體的意見和建議，反饋給政府，幫助政府不斷改進各項政策制定的合理性和可操作性。

在市場化和半市場化的中間組織發(fā)展比較完善的情況下，還需要有一個企業(yè)反饋機制，解決很多企業(yè)提出的“有困難不知道找哪個部門反映”的問題。

筆者認為，要建立有效的企業(yè)反饋機制需要打造一個市場主體的留言平臺。雖然，不少政府部門都推出了企業(yè)服務的App，但是部門間的App是處于分割的狀態(tài)，即使有的網(wǎng)站上有各個部門辦事窗口，但是部門之間的功能無法打通。如果企業(yè)的一個辦理事項需要多部門配合完成，由于部門之間的工作并不融合，就經(jīng)常會出現(xiàn)部門間互相踢皮球的現(xiàn)象。只有真正打通各個部門的工作流程，實現(xiàn)讓企業(yè)提出一次訴求，所有部門可以在某個平臺上實現(xiàn)一條龍全程辦理的工作鏈條，并且有相應的部門進行督辦和辦結率的考核，才能讓市場主體遇到困難時不用找熟人、找關系就可以尋求正常的解決途徑，同時推進“法治社會”、“規(guī)則社會”的加快形成。

（作者羅知為武漢大學新民營經(jīng)濟研究中心主任、經(jīng)濟系主任）