8月13日，特朗普在美國(guó)紐約州德拉姆堡陸軍基地簽署了《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》。8月23日，參議院通過撥款案。雖然19財(cái)年的軍費(fèi)程序還沒走完，但高效通過并簽署的國(guó)防授權(quán)法案已如預(yù)期體現(xiàn)了美國(guó)新的軍事戰(zhàn)略重點(diǎn)，如提高軍隊(duì)人力資源投入，瞄準(zhǔn)大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化技術(shù)優(yōu)勢(shì)，等等。

不過，美國(guó)此輪軍費(fèi)上漲是不是像特朗普“吹”的那么意義重大呢？并不。首先，這不僅是實(shí)現(xiàn)特朗普擴(kuò)軍的“最后一公里”，而且很可能是其任內(nèi)“最后的擴(kuò)軍”；其次，2019財(cái)年軍費(fèi)不論從數(shù)量還是漲幅看，都談不上“歷史性”，而特朗普也絕不是什么“新里根”。

所謂“壯舉”

2019財(cái)年軍費(fèi)出臺(tái)效率之高，十分罕見。在前面的專欄里，我們談到美國(guó)軍費(fèi)出臺(tái)過程漫長(zhǎng)，極易受到不同政府部門乃至個(gè)人的偏好影響，高昂的政治和程序成本使得每一步都可能出現(xiàn)延遲，從數(shù)周到數(shù)月不等。此番軍費(fèi)授權(quán)法案按時(shí)出爐，實(shí)實(shí)在在地創(chuàng)了近二十年的一項(xiàng)紀(jì)錄。

不奇怪，這7163億美元成了最近特朗普最為津津樂道的話題——按照白宮的說法，這簡(jiǎn)直就是鞏固美國(guó)全球軍事優(yōu)勢(shì)和安全基石的“壯舉”。這筆巨款具體怎么花，因篇幅所限，我們就不一一羅列了?？傮w而言，人員方面，美軍將增加15600名現(xiàn)役人員，并將薪金標(biāo)準(zhǔn)提高2.6%；裝備方面，各軍種平臺(tái)武器系統(tǒng)，包括F-35和B-21的采購(gòu)、研發(fā)、配件、維修，3艘“阿利?伯克”級(jí)驅(qū)逐艦、2艘“弗吉尼亞”級(jí)攻擊型核潛艇、瀕海戰(zhàn)斗艦后續(xù)艦、新平臺(tái)的開發(fā)和建造等等，都分到了所申請(qǐng)的資金，甚至由國(guó)會(huì)主導(dǎo)提高了額度。

針對(duì)大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，該授權(quán)法案也做出了相應(yīng)安排，涉及美俄軍事合作、對(duì)烏克蘭軍事援助、中美企業(yè)技術(shù)交流、涉臺(tái)防務(wù)問題等各方面。至于熱炒的太空軍問題，倒是沒有在19財(cái)年過關(guān)。主要有兩方面原因：一是流程問題。按照之前美國(guó)國(guó)會(huì)提出的組建太空軍的調(diào)研要求，五角大樓在2018自然年年底才能完成并提交相關(guān)的正式報(bào)告，這與白宮不斷對(duì)太空軍情有獨(dú)鐘的表白是兩回事。太空軍進(jìn)入2019財(cái)年預(yù)算原本就不現(xiàn)實(shí)，最早也要到2020財(cái)年。

二是新軍種涉及面廣，無論資金、人員、組織，還是資產(chǎn)調(diào)配都是浩大繁復(fù)的工程，短時(shí)間內(nèi)無法搞定，而且這還得是在主要利益攸關(guān)方（如五角大樓、空軍）全力配合的情況下。現(xiàn)實(shí)情況是，即便白宮宣布劃撥幾十億美金用于組建太空軍，也沒什么實(shí)際用處——幾十億夠做什么？考慮到太空資產(chǎn)高昂的研發(fā)生產(chǎn)和使用成本，考慮到軍種組建所需要的人員安置、組織調(diào)整等政治和程序成本，太空軍沒有成為2019財(cái)年的重頭戲在意料之中，也在情理之中。

2019財(cái)年軍費(fèi)案如此高效，與錢多當(dāng)然是有些關(guān)系的。至少，國(guó)會(huì)大佬們?yōu)楦髯赃x區(qū)謀福利的爭(zhēng)食在餅做大之后變得相對(duì)容易。但這餅到底有多大，也不需要過分解讀。

所謂“新意”

可以說，授權(quán)法案為特朗普擴(kuò)軍的最后一公里鋪平了道路，但是，這筆錢真的像特朗普所言是空前的擴(kuò)軍壯舉嗎？顯然不是。無論從新意還是金額看，都沒有特朗普和媒體炒作的那么夸張。

即便以軍費(fèi)為指標(biāo)來看待美國(guó)的戰(zhàn)略方向，也并非一個(gè)從奧巴馬武備廢弛到特朗普重振軍威的過程。重振經(jīng)濟(jì)、提高軍費(fèi)、戰(zhàn)略重心向西太調(diào)整等等，其實(shí)在奧巴馬任內(nèi)就開始做了。特朗普即便不算是摘桃子，那肯定也談不上什么扭轉(zhuǎn)乾坤。無可否認(rèn)的只是，他很會(huì)搶戲。

最近美國(guó)針對(duì)臺(tái)灣防務(wù)的調(diào)子似乎高了些，但實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容，如幫助臺(tái)灣搞潛艇、臺(tái)軍參演等都是老調(diào)重彈，在去年的軍費(fèi)案中就有。而2018財(cái)年的軍費(fèi)案與其說是特朗普的宣言，不如說是奧巴馬的遺產(chǎn)。

非得說“新意”的話，倒也有兩點(diǎn)：一是針對(duì)中國(guó)企業(yè)投資和美中技術(shù)合作設(shè)限，提高相應(yīng)審查部門的權(quán)限；二是本輪軍費(fèi)案通過的效率。前者反映了特朗普對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)度，后者則體現(xiàn)了把餅做大之后的便利，也有點(diǎn)最后的狂歡的意味，這個(gè)我們后面再聊。

再看金額。如果關(guān)注美國(guó)過去半年的預(yù)算動(dòng)作，這7160億美元并沒有什么驚人之處。2月初，特朗普簽署兩年期的《2018年兩黨預(yù)算法案》，就已經(jīng)對(duì)18財(cái)年7000億與19財(cái)年7163億的軍費(fèi)水平做了“劇透”。從名義增幅看，19財(cái)年軍費(fèi)的增幅并不大——不到3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于18財(cái)年的10%。而18財(cái)年是奧巴馬執(zhí)政后期開始擴(kuò)軍的延續(xù)，即便是“壯舉”，也輪不到特朗普頭上。

從數(shù)額上看，19財(cái)年的7163億美元也沒有創(chuàng)紀(jì)錄。奧巴馬任內(nèi)10財(cái)年與11財(cái)年的軍費(fèi)都比這高，分別為7210億與7170億美元。如果把通脹因素考慮進(jìn)來，根據(jù)美國(guó)智庫的計(jì)算，07財(cái)年和12財(cái)年的美國(guó)軍費(fèi)也高于19財(cái)年的7163億。以2019年美元計(jì)算，過去十余年的軍費(fèi)峰值出現(xiàn)在2010年，達(dá)到8340億美元。

此外，特朗普宣揚(yáng)的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)雖然在法案中有所體現(xiàn)，但并未得到充分落實(shí)。例如，采購(gòu)和研發(fā)經(jīng)費(fèi)增加了，但幅度有限，具體項(xiàng)目如高超音速武器、定向能武器、導(dǎo)彈防御、無人系統(tǒng)等等，以10億計(jì)的投入只能說是個(gè)開始而已，如果還不是杯水車薪的話。

事實(shí)上，如果我們比較最終版和參議院版的授權(quán)法案的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)重大差異。參議院版用了很大篇幅來強(qiáng)調(diào)特朗普的國(guó)家安全戰(zhàn)略定位，比如詳細(xì)談及無人航空器的戰(zhàn)場(chǎng)使用和戰(zhàn)略價(jià)值，在高威脅區(qū)展開由海域到陸地的行動(dòng)的價(jià)值，等等。這些試圖瞄準(zhǔn)未來大國(guó)競(jìng)賽的動(dòng)議，由于理念差異或是軍地利益沖突，在眾議院遭到了強(qiáng)烈反對(duì)，最終擱淺。當(dāng)然，眾議院方面也有一些重要議程未在最終版授權(quán)法案中體現(xiàn)出來，比如提高五角大樓的效率和透明度。

預(yù)算帽與軍費(fèi)周期

與奧巴馬政府一樣，特朗普以兩年期的兩黨預(yù)算法案暫時(shí)繞過了《2011年預(yù)算控制法案》，不同的是，他最終還是繞不過這一輪預(yù)算帽時(shí)代終結(jié)的問題。

作為1985年《格拉姆-魯?shù)侣?霍靈斯法案》的“重置版”，《2011年預(yù)算控制法案》設(shè)置了為期10年的預(yù)算帽，要求2011-2021年的軍費(fèi)開支比奧巴馬在2012財(cái)年預(yù)算中所提出的十年開支請(qǐng)求減少1萬億美元，每年軍費(fèi)不得超過5490億美元。

強(qiáng)制/自動(dòng)減支是柄雙刃劍。對(duì)于安全戰(zhàn)略的執(zhí)行來說，其殺傷力在于，在必須減少開支時(shí)，你無法按照優(yōu)先次序進(jìn)行削減，而必須對(duì)每一項(xiàng)同比例削減。強(qiáng)制減支被觸發(fā)需要比較苛刻的先決條件，過去數(shù)年，實(shí)際觸發(fā)只有一次。通常情況下，美國(guó)政府會(huì)通過適度壓縮預(yù)算要求和短期預(yù)算法案提高預(yù)算額度，以一種下拉上拽的方式避免強(qiáng)制減支。

這一輪預(yù)算帽時(shí)代即將結(jié)束，不過這并不意味著特朗普可以更輕松自在地花錢擴(kuò)軍。恰恰相反，2012財(cái)年的臨近意味著軍費(fèi)下行周期的開始，即便只是一個(gè)短暫的小周期。根據(jù)國(guó)會(huì)研究所的計(jì)算，為滿足2011年預(yù)算帽法案劃定的線，2020、2021財(cái)年的軍費(fèi)很可能陡然降至5000億美元的水平。事實(shí)上，嗅覺靈敏的美國(guó)軍工業(yè)界已經(jīng)在未雨綢繆做著中長(zhǎng)期訂單壓縮的準(zhǔn)備。

從這個(gè)角度看，2019軍費(fèi)案高效通過后，特朗普政府的彈冠相慶多少帶著些無力感，更像是在享受本輪軍費(fèi)上行周期最后的晚餐。