和過去兩年一樣，特朗普政府7500億的2020財年軍費申請體現(xiàn)了擴軍和強軍意圖，也透出一些大國競爭的味道。不過，誠實地說，美國國防開支的布局離“大國競爭”的戰(zhàn)略需要還有明顯距離。本文維持關于美國軍費政治的一貫判斷：

⑴軍費政治程序冗長（表1），不能靠某個階段性結果而下定論；

⑵各軍種都在艱難地盤算取舍，而非輕松享受“強軍紅利”；

⑶擴軍與強軍不是線性過程，并非定下戰(zhàn)略方針或新裝備研發(fā)計劃就會落實，這雖是常識卻常被忽略；

⑷從國防開支來看，美國關于大國競爭的定位自啟動以來便面臨降速甚至可能滑落的趨勢；

⑸“國運”還是黨爭，始終是個問題，觀察時僅原則上承認黨爭存在是不夠的，更需要精確到具體博弈細節(jié)。

2020財年美國軍費申請的重點不是新高，而是虛高；不是一路高歌猛進，而是推遲縮減的到來。應該說特朗普政府花錢強軍的決心是有的，但錢能不能到位、該怎么花，卻遠在未定之天——如何在戰(zhàn)備水平、現(xiàn)代化目標、財政狀況和預算政治之間取舍平衡，每一步都是挑戰(zhàn)。

總量vs增速

代理防長沙納漢把2020財年國防預算的編列稱為“杰作”。這讓人有些啼笑皆非。據(jù)估算，要貫徹特朗普政府的國家安全和國防戰(zhàn)略，五角大樓需要增加3-5％的支出，而目前這份“杰作”遠遠不能提供這樣的財政保障。

事實上，2020財年預算并未試圖取得穩(wěn)定的開支擴張，而是回到了海外應急行動賬戶（OCO賬戶）這條老路，試圖挑戰(zhàn)近幾年來由華盛頓多方努力促成的縮減OCO、提高透明度的局面。沙納漢在輔佐馬蒂斯期間，便熱衷于以“酷炫”的新裝備和作戰(zhàn)方式來征服白宮、說服國會山。而在2018年秋以來白宮主動砍錢、政府停擺的窘迫氛圍中，這種殺雞取卵的方式幾乎一定會激怒民主黨以及共和黨的預算保守派，進而影響到軍費總量的有效增長。

如果把2020財年軍費申請與前兩年情況對照著看，我們會發(fā)現(xiàn)軍費增速已經(jīng)明顯放緩。在2020財年申請中，增幅最大的一塊是基建、住房等生活和福利開支，分別為81%和74%，而這塊占軍費總量的比例是極小的。比較2018財年軍費撥款、2019及2020財年申請的話，研發(fā)費用增幅分別為23.7%與12.6%；采購費用增幅為14.9%和-1.1%；行動與維護增幅為8.1%與3%；人員開支的增幅分別為9.4%和1.6%，增速放緩甚至倒退非常明顯。

若做軍種間比較，從2018年撥款到19和20財年申請，空海軍相比始終在同一水平，但考慮到海軍軍費包含陸戰(zhàn)隊部分，空軍實際高出一些，而陸軍則穩(wěn)定在海空軍90%略高的水平。在軍費增幅方面，陸軍分別為14.9%和4.5%，海軍為12.2.%與5.7%，空軍為13.3%與5.2%，增速放緩同樣非常明顯。

專欄之前的分析已經(jīng)談到，赤字水平創(chuàng)高、2011《預算控制法案》大限、兩年期預算臨時修法過期等因素使得特朗普政府的擴軍與現(xiàn)代化強軍雖然看似兇猛，實則一開始便面臨降速預期甚至倒退的窘迫局面，而一些嗅覺敏銳的軍工集團也早在2017年就開始做中長期訂單壓縮的準備。

今天vs明天

特朗普政府的大國競爭定位和國家安全戰(zhàn)略，要求美國軍事機器從關注霸權邊緣地帶區(qū)域沖突轉(zhuǎn)向未來可能的大國對抗。與此相適應，各軍種都試圖在現(xiàn)代化能力建設和日常運行、戰(zhàn)備水平之間尋求新的平衡點。

先看陸軍。2020財年部隊結構計劃的一個重要部分是減員，國民警衛(wèi)隊和陸軍預備役也要小幅度下降。而在人員減少的同時，陸上主要作戰(zhàn)單位的數(shù)量并不會改變，包括陸軍現(xiàn)役和國民警衛(wèi)隊的31和27個旅級戰(zhàn)斗隊。此外，為了加強“多域行動”能力，陸軍還在預算中明確要加強炮兵、防空、情報和工兵力量。這些都意味著，陸軍很可能面臨人手不足的窘境。

作為應對，陸軍提出自動化乃至自主化的預案，每年拿出幾十億美元用于前沿技術開發(fā)和應用，希望藉此加強其指揮控制自動化水平、反應速度、大范圍態(tài)勢感知能力、遠程火力打擊、前沿部署防衛(wèi)和自持能力，等等。但這些都只是滾動五年計劃的愿景，離實現(xiàn)還遠得很。

產(chǎn)業(yè)界或是資本圈里的人工智能狂歡，對于國家安全而言是過于浮夸了。且不論神經(jīng)網(wǎng)絡基礎理論還處于黑箱狀態(tài)，即便通用人工智能未來取得突破，如何置于安全有效的運作環(huán)境也還是個挑戰(zhàn)甚至是禁區(qū)。

海軍方面，2020財年預算申請體現(xiàn)了2016年版部隊結構評估向新評估的過渡。分布式殺傷與無人作戰(zhàn)能力是過渡重點，增加艦隊規(guī)模則是實現(xiàn)過渡的保證。達到335艘的特朗普目標并不容易，海軍在過去兩個財年增加了訂購量，特別是主力驅(qū)逐艦和潛艇，并希望通過為現(xiàn)役艦船延壽填補缺口。

在新財年預算申請中，杜魯門號航母（CVN-75）被提前退役引發(fā)了不小的爭議。不過兩艘福特級航母的采購也說明，美海軍不會盲目求新求變，對于以航母為核心傳統(tǒng)海上力量結構的作用有著清晰的判斷，“航母過時論”只是一種聲音。

在目前和可預見的未來，唯有航母編隊可以在茫茫大洋中同時提供或爭奪戰(zhàn)場態(tài)勢感知、穩(wěn)定的制空權、對陸打擊以及遠程力量的投送能力。無論是電磁武器、小衛(wèi)星組網(wǎng)、無人機群或是任何新概念體系，在近中期都不能同時滿足這些要求。新興國家的反航母能力已明顯提高，相比蘇聯(lián)冷戰(zhàn)時不可靠的偵察、跟蹤、定位、反應和打擊手段，已不可同日而語。但在大國體系對抗中，攻與防是呈螺旋型、非線性的共同演進，目前美國海軍力量結構不會因為對手新質(zhì)戰(zhàn)斗力的加強而發(fā)生根本性改變。

空軍同樣要在今天與明天的需要之間進行取舍。過去幾年，美空軍的戰(zhàn)略十分明確，即堅定地從四代機向五代機過渡，即使代價是縮小機隊規(guī)模。但是由于成本控制、戰(zhàn)備水平、力量使用、軍工復合體政治等各方面因素，空軍開始采取更加折中的態(tài)度，包括人員政策以及部分調(diào)整對升級版四代機的態(tài)度。

不同于陸軍，空軍計劃增加現(xiàn)役兵力，其人員在過去五年內(nèi)穩(wěn)步增長。這一方面是空軍在為過去大幅削減人數(shù)（例如地勤）的后果做補償，另一方面是在戰(zhàn)備與現(xiàn)代化之間進行新的平衡與取舍。

總而言之，美軍各軍種目前都在進行力量結構調(diào)整，都需要在不同目標之間進行取舍。取舍的艱難之處在于，不僅要考慮軍費增速急緩之間的區(qū)別，更要顧忌軍費水平穩(wěn)定和收縮之間的差異。

“國運”vs黨爭

7500億這個數(shù)字，基本會在國會被“判死刑”，無論是由于軍費申請總額、OCO賬戶的使用、用于美墨邊墻修建的80億，還是考慮到2011年《預算控制法案》兩年期修正案的臨近到期。

阻力并非來自民主黨這么簡單，事實上民主黨也并非一味阻撓擴軍與現(xiàn)代化強軍。目前，眾議院民主黨人正在編制的2020軍費預算總額在7300億上下，浮動區(qū)間大致會在7,200億至7,350億美元，提高美軍應對未來大國沖突準備能力在兩黨之間是有共識的，分歧在于如何推進、怎樣花錢。

民主黨一貫的要求是：在國防與非國防開支之間進行配平；減少通過OCO賬戶填補基礎軍費不足這一缺乏透明度的做法。前一個目標是共和黨人反對的，而后一點則在共和黨中有許多盟友。2020財年預算申請直接訴求OCO賬戶的做法，無疑是會引起眾怒的。

政治是眾人之事，很多時候就是人事，目前人事狀況也不利于這7500億的通過。在國會山，至少一半的議員沒有親歷過2011-2013年令人窒息的預算政治，對接連不斷的“小雞游戲”和懸崖式預算博弈缺乏感性上的認知與教育。而在五角大樓，目前仍有大量人事空缺，很多都是“代理”（包括防長本人）或“臨時”履職狀態(tài)。這種人事狀態(tài)對于國會與軍方尋求妥協(xié)的緊迫性是不利的，如果無法在2020財年開始時（2019年10月）形成新的兩年期修正案，相關程序?qū)⑦M入“持續(xù)決議”的不穩(wěn)定狀態(tài)。

最后，還有懸在美國頭頂?shù)木揞~赤字問題。美國國會預算辦公室在2019年1月估計，赤字將在2020年超過萬億、2028年突破2萬億、2030年創(chuàng)下二戰(zhàn)后的債務占GDP比例的新高，萬億水平赤字的新常態(tài)已幾乎是進行時。在這種壓力下，軍方需要又更清晰的取舍、高明的技巧和積極的溝通態(tài)度。之前討論中曾提過五角大樓常耍的“小聰明”，如在遇到國會阻力時選擇砍掉國會力保的項目。這種小伎倆在復雜的預算政治環(huán)境中很難奏效，就像2013年弄巧成拙未能阻止強制自動減支的發(fā)生。

總之，無論是軍費的“虛高”、軍隊取舍之艱難，還是預算政治的形勢，都意味著美國大國競爭的自我定位無法得到輕易保障，單憑大國競爭的大傘無法為美國的軍事力量結構調(diào)整計劃遮風擋雨。

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作者祁昊天，系北京大學國際關系學院助理教授。