過去兩年，特朗普在擴(kuò)充軍費(fèi)方面取得了顯著成果。但在這背后又隱藏著諸多制約因素，如軍費(fèi)政治矛盾、整體財(cái)政狀況、政治程序成本、軍費(fèi)方案設(shè)計(jì)、軍種利益平衡、戰(zhàn)備水平與新戰(zhàn)斗力的權(quán)衡等。在美國(guó)軍費(fèi)總量屢創(chuàng)新高的同時(shí)，無(wú)論是整體、關(guān)鍵領(lǐng)域還是軍種的增速都出現(xiàn)了下滑。

“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的號(hào)角并不足以支撐軍費(fèi)鷹派的擴(kuò)軍心愿，對(duì)他們而言，當(dāng)前局面并不是創(chuàng)新高的盛宴狂歡，而是如何延緩最后晚餐的到來。

我們先回顧一下近來一些重要節(jié)點(diǎn)：

5月，參議院武裝力量委員會(huì)通過了參院版國(guó)防預(yù)算授權(quán)法案（NDAA），眾議院撥款委員會(huì)國(guó)防分委會(huì)制訂了眾院版的2020財(cái)年國(guó)防預(yù)算撥款法案；

6月，參眾兩院在審議對(duì)方預(yù)算主張的同時(shí)，也在制訂各自版本的授權(quán)和撥款法案，為未來幾個(gè)月的預(yù)算拉鋸戰(zhàn)做準(zhǔn)備；

同在6月，白宮與國(guó)會(huì)關(guān)于2011年《預(yù)算控制法案》的新一輪修正案未達(dá)成共識(shí)，這意味著2020年的國(guó)防與非國(guó)防預(yù)算又向自動(dòng)減支靠近一步；

7月初，眾院武裝力量委員會(huì)完成了眾院版NDAA的編列，以及絕大多數(shù)撥款案的草擬工作，而參議院尚未完成任何參院版的撥款案；

7月中下旬，在國(guó)會(huì)老爺們放暑假之前，先是眾議院通過新的兩年期決議，躲過了2011年法案可能帶來的影響，為2020財(cái)年美國(guó)政府可支配開支劃定為1.37萬(wàn)億（國(guó)防預(yù)算為可支配開支一部分，美國(guó)政府財(cái)政開支對(duì)應(yīng)可支配開支的另一大頭，一般在60%左右是強(qiáng)制開支，如社保、醫(yī)保補(bǔ)助等），白宮極力促成這一兩年協(xié)議，也的確如期簽字，作為政治妥協(xié)產(chǎn)物，兩黨都滿意，特別是防務(wù)和非國(guó)防開支的增幅基本在同一水平；

7月底，在前面的框架下，參議院趕在暑假之前做完了投票，通過了新的兩年期修正案，緩解了強(qiáng)制減支的潛在風(fēng)險(xiǎn)，2020年授權(quán)案水平定為7380億，2021年為7400億。之后，國(guó)會(huì)休假。

最后妥協(xié)方案的投票結(jié)果為：贊成票67，反對(duì)票28。在這筆又創(chuàng)新高的預(yù)算案上，共和黨分裂嚴(yán)重，30人贊成，23人反對(duì)；民主黨則只有5人反對(duì)。

鷹派的挫敗

我們說過，美國(guó)當(dāng)前軍費(fèi)政治中有三派：民主黨要求國(guó)防開支與非國(guó)防開支掛鉤，主張既要節(jié)流也要開源；共和黨總體主張節(jié)流，但分為控制預(yù)算和赤字的保守派，以及主張不在掛鉤非國(guó)防開支前提下大幅增加國(guó)防開支的軍費(fèi)預(yù)算鷹派，他們主要來自共和黨。

預(yù)算鷹派目前正處在集體焦慮中，至少是顯得如此。在他們看來，任何預(yù)算應(yīng)有明確的優(yōu)先次序，沒有優(yōu)先次序的，就是亂來，而在“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的時(shí)代，只花這么點(diǎn)錢在軍費(fèi)上，是“可恥”的。這樣便不難理解為何在2020財(cái)年妥協(xié)方案出來之后，他們會(huì)投否決票以示不滿。

例來熟諳攪局之道的軍費(fèi)鷹派為何在軍費(fèi)不斷上漲的游戲中敗下陣來？前文已討論過，美國(guó)的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”軍費(fèi)上漲所呈現(xiàn)的一方面是不斷創(chuàng)造新高，而背后卻是增速放緩、聯(lián)邦政府面臨的赤字高壓、兩黨軍費(fèi)政治、高額軍費(fèi)的合理性、軍事與非軍事國(guó)家安全投入的比較等問題，都在制約特朗普以“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”為基調(diào)的國(guó)家安全戰(zhàn)略實(shí)行。

此外，特朗普在花錢問題上是搖擺的。一方面，他是鷹派的盟友，大力宣揚(yáng)自己擴(kuò)軍強(qiáng)軍的功績(jī)；另一方面，他也不愿為不必要的東西多花一分錢，赤字壓力已經(jīng)使其在2018年底砍了五角大樓300多億。

特朗普的白宮對(duì)于兩黨妥協(xié)抱有疑慮，為了逼雙方“就范”（主要針對(duì)共和黨），在8月國(guó)會(huì)休假前生米成熟飯，白宮一再宣稱將采用為期一年的持續(xù)決議作為妥協(xié)無(wú)法達(dá)成的替代方案，即2020財(cái)年完全鎖定在2019財(cái)年標(biāo)準(zhǔn)上。這樣一來，雖然可以暫緩強(qiáng)制減支的問題，避免從7000億水平急墜數(shù)千億掉到2011法案規(guī)定水平，但以百億計(jì)的增長(zhǎng)損失（即便按民主黨方案也是要漲的）是軍費(fèi)鷹派極其不愿看到的。作為回應(yīng)，參議院預(yù)算鷹派便曾在7月初向白宮、財(cái)政部聯(lián)名上書，對(duì)持續(xù)決議的念頭進(jìn)行嚴(yán)厲批駁。

特朗普十分得意于自己極限施壓談判術(shù)。在新財(cái)年的妥協(xié)問題上，白宮雖未做到極限施壓，但其態(tài)度對(duì)于7380億妥協(xié)方案的達(dá)成是有作用的。

到不了的7500億

在“狼來了”的軍費(fèi)游戲中，主角是民主黨與共和黨軍費(fèi)鷹派，共和黨預(yù)算保守派是聲音較小的。不過在7月底的妥協(xié)案上，后者也是相對(duì)的勝利一方。

在今年5月到7月的拉鋸戰(zhàn)中，民主共和兩黨、眾參兩院的分歧直接體現(xiàn)在7330億與7500億這兩個(gè)數(shù)字。民主黨認(rèn)為7330億相對(duì)于2011年法案的不到6000億上限已經(jīng)是極大的提高。而共和黨則覺得這根本是個(gè)偽命題，因?yàn)樵?013年的強(qiáng)制減支危機(jī)后，無(wú)論軍費(fèi)政治多么動(dòng)蕩，最終總會(huì)以兩年期的修正案來通過一個(gè)遠(yuǎn)高于2011年法案規(guī)定的數(shù)字。預(yù)算鷹派認(rèn)為，民主黨這種算法毫無(wú)意義，是典型的裝傻。

另一邊，民主黨人拿赤字壓力來回應(yīng)。2017年共和黨主導(dǎo)國(guó)會(huì)通過了大規(guī)模減稅措施，而根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的估計(jì)，2017年稅法會(huì)在未來十年帶來2萬(wàn)億的赤字增額。這也是2018年秋季白宮對(duì)五角大樓預(yù)算申請(qǐng)案砍下一刀的重要原因。那一刀，令五角大樓7330億的方案幾乎作廢而退回到2018年7000億的水平。眾議院武裝力量委員會(huì)主席，民主黨人亞當(dāng)﹒史密斯是這種立場(chǎng)的代表。民主黨人認(rèn)為夠用就行了。

軍費(fèi)鷹派則一再?gòu)?qiáng)調(diào)馬蒂斯曾提出的3-5%軍費(fèi)實(shí)際增長(zhǎng)目標(biāo)，宣稱任何7500億以下的數(shù)字都無(wú)法實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)，繼而無(wú)法有效應(yīng)對(duì)大國(guó)挑戰(zhàn)。眾院武裝力量委員會(huì)二把手，共和黨人索恩貝利便是這種意見的代言人。軍費(fèi)鷹派高喊額外冗余和靈活度的必要，否則，狼必來。

狼來了的后果會(huì)怎樣？眾議院海上力量與力量投送分委會(huì)副主席，共和黨人羅伯﹒維特曼認(rèn)為，少掉的170億如果體現(xiàn)在美國(guó)海上力量方面，便意味著潛艇建造方面砍掉5億、航母建造砍掉近4億、航母燃料加注砍掉2億、驅(qū)逐艦建造砍掉1億。

在其他問題上，鷹派同樣充滿挫敗感。比如他們對(duì)于陸戰(zhàn)隊(duì)模式的太空軍成軍頗為不滿，但該模式在眾院撥款案中得到了肯定，并在一年多的討論中被多方面認(rèn)為是在太空軍已不可逆的前提下彌合美國(guó)軍隊(duì)、情報(bào)界以及軍內(nèi)太空資產(chǎn)和政治矛盾的合理方案。《中導(dǎo)條約》的布局也是一例。雖然美國(guó)后中導(dǎo)時(shí)代的研發(fā)、部署已使一些媒體和政策界比較緊張和敏感，但在軍費(fèi)鷹派來看是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

“狼來了”還能喊多久

雖然2020財(cái)年撥款法案的出爐還有待時(shí)日，現(xiàn)在的授權(quán)法案不是最終作數(shù)的那筆錢，但未來兩個(gè)財(cái)年的大形勢(shì)是定了，軍費(fèi)鷹派輸了。

怨天怨地怨人，軍費(fèi)鷹派在捍衛(wèi)漲錢立場(chǎng)時(shí)，一個(gè)核心借口是2011預(yù)算控制法案。在軍費(fèi)斗爭(zhēng)中，他們不厭其煩，一遍又一遍地講著同一個(gè)故事：中、俄（特別是前者）在軍事和地緣政治上對(duì)美國(guó)造成越來越大的威脅，而2011年的預(yù)算控制法案卻令美國(guó)自縛手腳。但這故事，卻不怎么有說服力。

不妨算一下賬。從2017財(cái)年奧巴馬政府以6200億美元總結(jié)其任期軍費(fèi)上調(diào)，到特朗普在2018財(cái)年承接奧巴馬預(yù)算，再到2019財(cái)年特朗普政府首次自主設(shè)定軍費(fèi)目標(biāo)，突破7000億大關(guān)，美國(guó)軍費(fèi)在過去短短三個(gè)財(cái)年已實(shí)現(xiàn)了20%的實(shí)際增長(zhǎng)率。

現(xiàn)在的數(shù)字暫時(shí)停在了7380億，而該數(shù)字并不包括接近1000億的失業(yè)退伍軍人債務(wù)償還、能源部等國(guó)防安全相關(guān)開支、2000多億的老兵開支。如果把這些考慮進(jìn)來，2020財(cái)年的花在軍隊(duì)相關(guān)項(xiàng)目上的錢將輕輕松突破萬(wàn)億。

以實(shí)際值計(jì)算，歷史新高的背景板是伊拉克與阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、是冷戰(zhàn)高峰期的平均預(yù)算水平，是里根時(shí)期的峰值。

在華盛頓渡過了2011年后的首次、也是唯一一次自動(dòng)減支震蕩后，兩黨無(wú)論口水戰(zhàn)打得多么火熱，總會(huì)通過不斷的兩年期修正案緩解對(duì)軍費(fèi)的沖擊。在2011年預(yù)算帽之上，美軍得到了超過足夠的“配平”。

此外，也是歷年?duì)幎私裹c(diǎn)之一，美軍這幾年從不受預(yù)算帽限制的海外應(yīng)急行動(dòng)賬戶中，先后“明”渡陳倉(cāng)了60%進(jìn)入基礎(chǔ)賬戶。如果把類似這種預(yù)算控制法未能控制的錢都加起來，美軍在2011年后所得比前一個(gè)十年，即阿、伊戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期高出萬(wàn)億不止。

軍費(fèi)鷹派的另一個(gè)問題是追求狹隘的軍費(fèi)開支。特朗普滿足了他們，帶來了約15%左右的增長(zhǎng)，加上奧巴馬的離職禮物，美國(guó)軍費(fèi)實(shí)際值在短短幾年內(nèi)增長(zhǎng)了20%。但是，其他關(guān)乎美國(guó)國(guó)家安全的非軍事類預(yù)算卻遭到嚴(yán)重削減。

我們?cè)谲娰M(fèi)政治的開篇談到過，民主、共和兩黨在奧巴馬時(shí)期的爭(zhēng)論焦點(diǎn)便是開源與節(jié)流。特朗普是堅(jiān)定的節(jié)流派，例如近幾年造勢(shì)頗大的五角大樓“整改”。五角大樓是全球官僚機(jī)構(gòu)浪費(fèi)大戶，但是在擴(kuò)軍費(fèi)的大前提下，這條路更像一出苦肉計(jì)。

同時(shí)期，真正提升了軍費(fèi)的方法是拆東補(bǔ)西，如在特朗普2020財(cái)年的預(yù)算計(jì)劃中，80%的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)被砍了預(yù)算。像掌握著核武錢包的能源部，雖然核武項(xiàng)目預(yù)算增長(zhǎng)8%，其整體預(yù)算卻縮水10%，其中便包括不擴(kuò)散等關(guān)乎美國(guó)全球安全與戰(zhàn)略穩(wěn)定的項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院和美國(guó)外援機(jī)構(gòu)更是這幾年的縮水大戶，甚至出現(xiàn)高達(dá)1/4的削減幅度。

以上還是較為顯性的不平衡。伴隨軍費(fèi)猛增，特朗普政府在教育、醫(yī)療方面針對(duì)低收入階層的政府補(bǔ)助開支削減都在2000億以上。其中受到?jīng)_擊最明顯的卻恰恰是美國(guó)軍隊(duì)。10多年前的美國(guó)全國(guó)人口普查便已顯示，美軍兵源愈加顯著地集中在低收入階層。這既成為過去20年特別是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期美國(guó)軍地社會(huì)割裂加深、中低收入地區(qū)與大都市區(qū)割裂加深的背景，也可能在長(zhǎng)期成為美軍現(xiàn)代化演進(jìn)、將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手拖入新的代差優(yōu)勢(shì)區(qū)的制約因素。

當(dāng)前這樣拆了東墻補(bǔ)西墻的做法，是軍費(fèi)鷹派所樂見的，但顯然不可持續(xù)?！袄莵砹恕钡膽虼a，還能唱多久呢？

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作者祁昊天，系北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院助理教授。