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社區(qū)數(shù)字治理①︱上海社區(qū)調(diào)研：數(shù)字治理帶來減負(fù)還是加碼？

澎湃研究所研究員呂娜特約撰稿陳典

2023-05-27 11:15

來源：澎湃新聞

? 澎湃研究所 >

社區(qū)作為數(shù)字治理的神經(jīng)末梢，是數(shù)字中國的重要基層實(shí)踐。

為社區(qū)治理賦能加碼，為居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)在全國基層社區(qū)已落地開花。

作為新生產(chǎn)要素和生產(chǎn)工具，數(shù)字技術(shù)是否能憑借精密的數(shù)據(jù)、高效的算法，將社區(qū)居民與事務(wù)連接，推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化和便捷化？使用中所產(chǎn)生的觀念、效率與過程中的瓶頸和障礙，是否降低了數(shù)字技術(shù)在社區(qū)的實(shí)施效果？打通社區(qū)數(shù)字治理的“最后一公里”的關(guān)鍵是什么？

本期澎湃城市報(bào)告聚焦社區(qū)中數(shù)字治理，并推出專題——《社區(qū)數(shù)字治理：是減負(fù)還是加碼？》，通過調(diào)研、專家采訪與國際案例梳理，看到數(shù)字治理的基層實(shí)踐的真實(shí)情況，也探討更多的可能性。

設(shè)計(jì) 白浪

上海建設(shè)智慧社區(qū)的步伐一直位于全國前列。

以2013年發(fā)布的《上海市智慧社區(qū)建設(shè)指南》為標(biāo)志，上海正式邁入建設(shè)智慧社區(qū)邁過了第一個(gè)十年。

這十年來，隨著技術(shù)更迭，社區(qū)治理的數(shù)字化建設(shè)與實(shí)踐也不斷深化——2011年，上海提出以寬帶、光纖到戶的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；2014年，提出圍繞“管理智能化”的智慧社區(qū)試點(diǎn)示范；再到2020年，“社區(qū)云”管理系統(tǒng)平臺(tái)的推動(dòng)。社區(qū)數(shù)字治理的硬件從基礎(chǔ)設(shè)施，一路發(fā)展到了注重社區(qū)本身的治理平臺(tái)。

為看到社區(qū)數(shù)字治理在基層實(shí)踐中的真實(shí)面貌，我們實(shí)地調(diào)研了上海長寧榮華社區(qū)、寶山新梅淞南苑社區(qū)數(shù)字治理的現(xiàn)狀。

榮華社區(qū)成立于1996年，是上海最早一批規(guī)?；_發(fā)的高標(biāo)準(zhǔn)國際社區(qū)，現(xiàn)在的44個(gè)自然小區(qū)中，居住著來自近50個(gè)國家和地區(qū)的1.2萬戶業(yè)主，3.2萬居民中近六成的境外人士，有“小小聯(lián)合國”之稱。社區(qū)60歲以上的老齡人口比例為37.4%，是上海老齡化程度較高的社區(qū)之一。

相較之下，新梅淞南苑更小巧，也更年輕。21世紀(jì)初建成的新梅淞南苑，由12幢多層和小高層組成，居民多為中等收入階層。社區(qū)中總共有1510戶的住戶，常住人口4200余人，老齡占比25%。

澎湃研究所研究員通過實(shí)地調(diào)研，觀察數(shù)字技術(shù)如何嵌入并賦能基層社區(qū)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，又存在哪些障礙，進(jìn)而探尋可能的治理優(yōu)化路徑。

數(shù)字技術(shù)嵌入社區(qū)治理：線上版的“議事廳”與“公告欄”

在本次調(diào)研中，社區(qū)通、社區(qū)云和黃金城道，是兩個(gè)社區(qū)提到的常用的基層數(shù)字化治理工具。

2017年，寶山區(qū)創(chuàng)新性地建立社區(qū)數(shù)字治理平臺(tái)——社區(qū)通，也是上海社區(qū)數(shù)字化創(chuàng)新的典型代表。在新梅淞南苑，“社區(qū)通”也在居委會(huì)日常工作中被廣泛使用。

上海寶山“社區(qū)通”系統(tǒng)總體架構(gòu)圖

在“社區(qū)通”的居（村）民端上，居民“議事廳”板塊是居委與居民溝通的橋梁。在該板塊中，居民可提出自己關(guān)心的社區(qū)治理問題，由居委進(jìn)行解答，同時(shí)，居民也可參與話題討論、建言獻(xiàn)策。

議事廳協(xié)商模式分為兩種。一個(gè)是注重滿足需求的“回應(yīng)模式”，由居民提出問題與需求，經(jīng)過居民、居委、基層黨組織等多方主體的協(xié)商，再確定后續(xù)計(jì)劃。另一種是“打鉤模式”。先由居委會(huì)進(jìn)行調(diào)查研究，梳理居民關(guān)心的議題并形成議題列表，發(fā)布在平臺(tái)上；居民勾選感興趣的議題，根據(jù)票數(shù)選出最受歡迎的議題。

這兩種模式以巧妙、科學(xué)、多方兼顧的方式處理多元利益的沖突問題，逐步將不同的意見匯總到一個(gè)框架下，不僅確保了協(xié)商的效率與效能，還體現(xiàn)了民主與科學(xué)的決策過程。

除了與居民溝通外，榮華社區(qū)專門開發(fā)了一個(gè)名為“黃金城道”的小程序，將數(shù)字服務(wù)的覆蓋面擴(kuò)展到轄區(qū)內(nèi)的數(shù)百家商鋪。

這個(gè)小程序加強(qiáng)了商鋪、消費(fèi)者和社區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)。小程序中的店鋪信息和街道的活動(dòng)資訊，不僅為實(shí)體商鋪提供了更多的宣傳渠道，還帶動(dòng)了街區(qū)的消費(fèi)增長和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。小程序中的社區(qū)信息，則讓商鋪經(jīng)營者和消費(fèi)者都能關(guān)注到街區(qū)的規(guī)劃發(fā)展。

此外，榮華社區(qū)居委會(huì)也使用“社區(qū)云”APP，記錄和更新社區(qū)的房屋信息、人員信息、外籍信息等，方便居委在日常工作中及時(shí)調(diào)取和掌握數(shù)據(jù)。居委日常工作中的慰問、調(diào)解事務(wù)、處理社區(qū)問題，在社區(qū)云中都會(huì)有公開的信息。

微信群也是社區(qū)工作人員高頻使用的數(shù)字工具。相比之前通過打電話與挨家挨戶上門通知，借助以微信群、社區(qū)云等為代表的網(wǎng)絡(luò)渠道，居委會(huì)已能高效地將通知公告發(fā)送到每一位居民手里，也能較為便捷地收集數(shù)據(jù)和信息。

數(shù)字技術(shù)嵌入社區(qū)治理，最直觀的賦能便是用技術(shù)打破了社區(qū)治理的時(shí)空界限，大大提高基層的工作效率。而在以效率為標(biāo)志的工具維度外，數(shù)字技術(shù)也展現(xiàn)了其對(duì)人的關(guān)切的價(jià)值維度。

當(dāng)老齡化遇上數(shù)字化：探索“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”新模式

在上海，老齡化是大多數(shù)基層社區(qū)的治理難題。當(dāng)老齡化社會(huì)遇上數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不少老年人成為了“數(shù)字貧困”的主要群體，也成為社區(qū)數(shù)字治理的一大重點(diǎn)突破領(lǐng)域。

新梅淞南苑雖然老齡化程度相對(duì)適中，但居住著許多獨(dú)居老人。而榮華社區(qū)則是一個(gè)深度老齡化的社區(qū)，近五人中就有兩個(gè)老年人。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)社區(qū)近年來都在市、區(qū)民政局和區(qū)城運(yùn)中心的指導(dǎo)下，持續(xù)探索“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的新模式，開發(fā)了“老伙伴——以老幫老”等特色幫扶項(xiàng)目。

“老伙伴”項(xiàng)目通過讓六十多歲剛退休的老年人與八九十歲的老年人一一結(jié)對(duì)幫扶的方式，構(gòu)建了互幫互助、互相關(guān)心的鄰里關(guān)系，彌補(bǔ)了家人不在身邊、居委工作人員不能時(shí)刻給予關(guān)心的不足。老人之間高頻率的日常聊天也為居委工作人員掌握老年人的健康狀況提供了便利。

陪伴之外，老年人的安危狀態(tài)也是重點(diǎn)關(guān)注。

目前，榮華社區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字化報(bào)警器的獨(dú)居老人全覆蓋，為老年生活打通求助渠道。老人若遇到危急情況，按下按鈕便可以一鍵呼叫自己的子女或居委會(huì)工作人員；煙霧報(bào)警器則直接連到居委后臺(tái)，當(dāng)家中煙霧濃度超標(biāo)時(shí)，居委就能收到警報(bào)并及時(shí)采取應(yīng)急措施。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)數(shù)字包容不僅要改善對(duì)數(shù)字技術(shù)的接入與使用，更要注重為那些沒有能力或沒有意愿使用數(shù)字技術(shù)的群體，為他們保留傳統(tǒng)方式生活的權(quán)利。

考慮到數(shù)字邊緣群體的需求，淞南苑和榮華社區(qū)的居委在有社區(qū)云、微信群等高效宣傳渠道下，依然保留了在居民樓、電梯間張貼告示或是打電話等通知手段，防止一些群體的被邊緣化。在一定程度上，消除因數(shù)字化而造成的信息隔閡與數(shù)字鴻溝。

事實(shí)上，在政策引導(dǎo)方面，早已明確數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)關(guān)注老年群體。

《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》明確提出，數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)聚焦老年人就醫(yī)、出行、居家、文娛、學(xué)習(xí)等需求，研制實(shí)施“為老服務(wù)一鍵通”、智慧養(yǎng)老院、居家環(huán)境適老化改造、智能監(jiān)護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)，提升養(yǎng)老服務(wù)的觸達(dá)性和精準(zhǔn)度。

數(shù)字賦能社區(qū)建設(shè)的過程中，澎湃研究所研究員梳理發(fā)現(xiàn)，在數(shù)字適老方面，運(yùn)用智能預(yù)警、一鍵打車等模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人全方位、全天候的閉環(huán)安全守護(hù)，盡快形成數(shù)字養(yǎng)老技術(shù)對(duì)老年人的全覆蓋，助力老年人共享數(shù)字化發(fā)展成果。

在數(shù)字包容方面，政府和社區(qū)要為那些樂于學(xué)習(xí)手機(jī)、電腦和社交媒體等數(shù)字技術(shù)的老人提供多元化、系統(tǒng)化且觸手可及的平臺(tái)，比如定期為老人開設(shè)智能手機(jī)培訓(xùn)課程，或定期邀請(qǐng)專家、培訓(xùn)師開展數(shù)字技術(shù)使用講座或一對(duì)一系統(tǒng)化教學(xué)；另一方面，社區(qū)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程不應(yīng)該忽視那些不愿意或是沒有能力接入數(shù)字化設(shè)備的老人，保留部分傳統(tǒng)治理方式，如紙質(zhì)通知、線下辦理等，以消弭數(shù)字鴻溝。

社區(qū)作為老人的第一生活空間，應(yīng)該注重發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的“價(jià)值理性”，加強(qiáng)數(shù)字溫情與人文關(guān)懷，不僅使老人享受到數(shù)字技術(shù)的紅利，還要讓老人保留拒絕接入數(shù)字社會(huì)的權(quán)利。

長寧古北榮華社區(qū)市民服務(wù)中心本文照片均由澎湃研究所研究員呂娜攝

數(shù)字化效率困境：是減負(fù)還是指尖上的壓力？

社區(qū)治理數(shù)字化的初衷是利用數(shù)字技術(shù)為社區(qū)居民提供更便利的服務(wù)，也減少基層工作人員的工作負(fù)擔(dān)。但隨著數(shù)字化在社區(qū)治理中的推進(jìn)，我們聽到了不一樣的聲音。

當(dāng)談及社區(qū)治理中的數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)居委工作的影響，居委工作人員不約而同地用了“又愛又恨”一詞。

雖然工具的革新提高了信息傳達(dá)的效率，但與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及也模糊了居委會(huì)工作人員上下班的界限，數(shù)字平臺(tái)后期的維護(hù)需要投入很多精力，數(shù)字技術(shù)給居委工作的“減負(fù)”效果并不明顯，甚至在一些事務(wù)上反“加碼”。

以社區(qū)云APP為例，榮華社區(qū)的租戶比率特別高，在房屋租戶經(jīng)常變動(dòng)的情況下，居委會(huì)需要經(jīng)常性主動(dòng)聯(lián)系租戶來更新社區(qū)云上的居民信息，因而不得不多增加了一項(xiàng)管理和維護(hù)平臺(tái)運(yùn)營的工作，甚至還需配備一名工作人員專門處理此事。

此外，雖然微信群作為居民與居委線上溝通的橋梁與紐帶，有利于社區(qū)事務(wù)能力與服務(wù)水平提升，但微信群中居民的需求在一天中的任何時(shí)段都可能提出，而大多時(shí)候居委工作人員在小區(qū)中都有切實(shí)的事情需要處理，無法及時(shí)精準(zhǔn)地回復(fù)每一條訴求。

這種情況下，簡(jiǎn)短的文字表達(dá)和滯后的信息溝通不僅容易產(chǎn)生誤解，還可能使矛盾進(jìn)一步發(fā)酵。再加上社區(qū)中的一部分微信群是業(yè)主自發(fā)建立的，也對(duì)居委會(huì)的管理產(chǎn)生了諸多困難。部分居委會(huì)工作人員表示，經(jīng)常會(huì)有居民在工作日的下班時(shí)間或雙休日在微信群里@他們提問，這就使得他們哪怕是在下班時(shí)間，也需要抽空認(rèn)真為居民們答疑解惑，工作時(shí)長因此相應(yīng)延長。

除了被模糊的工作時(shí)間，數(shù)字技術(shù)也帶來了數(shù)字化KPI。

以數(shù)字協(xié)商平臺(tái)“社區(qū)通”在淞南苑的實(shí)施為例，澎湃研究所研究員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該平臺(tái)在部分社區(qū)的實(shí)際操作中存在居民參與不足、意見流于表面等情況。一些社區(qū)的“社區(qū)通”上的一部分工作僅為完成績(jī)效而進(jìn)行，導(dǎo)致了居民在平臺(tái)上的“協(xié)商”“意見”很難體現(xiàn)其本身的質(zhì)量。

若僅靠居民自發(fā)參與協(xié)商和提供意見，一些通知的閱讀量、點(diǎn)贊量及提問數(shù)量很難達(dá)到上級(jí)部門規(guī)定的指標(biāo)。為了完成上級(jí)單位規(guī)定的居民點(diǎn)贊指標(biāo)，居委會(huì)甚至還要想辦法開展一系列評(píng)比活動(dòng)來激勵(lì)居民參與，不難看出這已違背平臺(tái)建立的初衷。

換言之，“社區(qū)通”的“面子”工作不僅增添了居委干部的工作量，而且平臺(tái)所匯聚的意見真實(shí)性和數(shù)字協(xié)商的深度也被打上問號(hào)。

2022年5月，民政部、中央政法委、發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的意見》，文件明確提出信息平臺(tái)要為社區(qū)減負(fù)，整治“指尖上的形式主義”。

例如對(duì)數(shù)字治理APP上的點(diǎn)贊、閱讀量等“形式化”指標(biāo)，就可以減少或取消?！吧鐓^(qū)通”等一系列線上議事平臺(tái)設(shè)置的初衷本是為了提供居民協(xié)商議事的渠道，解決群眾提出的各類問題。如果在社區(qū)中過度追求量化指標(biāo)，營造“面子”工程，不僅不會(huì)使居民的訴求落到實(shí)處，反而增加了居委的工作量，造成“指尖上的壓力”。

效度之外：數(shù)字無法包辦一切，更重要的是“溫度”

數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理，在一定程度上擴(kuò)大了居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與范圍，也優(yōu)化了社區(qū)服務(wù)的精細(xì)化供給。然而，數(shù)字治理是否真正落實(shí)好了“最后一公里”？在對(duì)淞南、榮華兩個(gè)社區(qū)的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了社區(qū)數(shù)字治理在理想與現(xiàn)實(shí)間的距離。

一鍵開門、人臉識(shí)別、在線報(bào)修投訴，這些數(shù)字技術(shù)和應(yīng)用設(shè)備極大便利了社區(qū)居民的日常生活。居民們似乎只需要下載一些APP或者完成個(gè)人信息認(rèn)證，便可以輕松玩轉(zhuǎn)社區(qū)智能設(shè)備。然而，在實(shí)地走訪中，我們發(fā)現(xiàn)這些數(shù)字化設(shè)備的使用率并不高，甚至還存在爭(zhēng)議。

榮華社區(qū)的數(shù)字化應(yīng)用落地情況就不理想。

出于居民對(duì)隱私的考慮，榮華社區(qū)門禁的人臉識(shí)別功能與智能安防一直未能落地。而社區(qū)云APP在榮華社區(qū)的覆蓋率在60%-70%左右，并沒有達(dá)到完全覆蓋。

居民表示，不愿意注冊(cè)使用的原因之一是使用社區(qū)云要求實(shí)名制，不僅需要刷臉，還需要完整地輸入自己的身份、居住地址等重要信息，這讓居民覺得不安全，同時(shí)在其中發(fā)布自己的信息也讓他們覺得個(gè)人隱私難以得到保障。

除了在如人臉識(shí)別等數(shù)字化硬件系統(tǒng)落地有顧慮外，居民在使用線上治理平臺(tái)時(shí)，也常常出現(xiàn)巨大爭(zhēng)議，甚至?xí)氐骄€下的操作模式。

雖然數(shù)字治理平臺(tái)擴(kuò)大了居民參與社區(qū)事務(wù)的廣度，也簡(jiǎn)化了召集宣傳的流程，比如，長寧榮華社區(qū)通過“黃金城道”小程序讓居民們?cè)u(píng)選街道微更新提案，居民也可以通過社區(qū)云反饋意見。但當(dāng)社區(qū)事務(wù)關(guān)切到業(yè)主多方利益、涉及社區(qū)公共產(chǎn)品的供給時(shí)，線上投票和表決形式如何實(shí)現(xiàn)多方代表的公平，仍有待完善。例如，在榮華社區(qū)業(yè)委會(huì)改選投票中，由于出租率較高，動(dòng)員業(yè)主參與線下投票的難度較大，因此采用了線上投票渠道，卻引起了更大的爭(zhēng)議。

首先，線上投票和表決雖然擴(kuò)大了居民的參與范圍，但無法保證每個(gè)居民都切實(shí)參與并行使自己的權(quán)利；其次，線上表決的量化統(tǒng)計(jì)可能存在錯(cuò)誤和偏差。例如，有些租客在業(yè)主不知情的情況下代為投票，或是一個(gè)業(yè)主參與了兩次投票，都會(huì)對(duì)居民正確表達(dá)其意見和最終結(jié)果造成影響。

數(shù)字協(xié)商和線上投票看似提升了社區(qū)協(xié)商效率，但最后達(dá)成的“共識(shí)”卻未必能讓大多數(shù)人信服。平臺(tái)化的交流簡(jiǎn)化了人的復(fù)雜實(shí)踐，但可能會(huì)滋生出另一種“復(fù)雜”。

作為最基層的社區(qū)組織，居委會(huì)是社區(qū)治理中與居民接觸的最后一環(huán)，這本是一個(gè)直接面對(duì)人的部門，許多事務(wù)僅靠數(shù)字化是無法解決的。比如，社區(qū)中最常見的漏水?dāng)_民、居民矛盾糾紛等問題，還是需要通過線下面對(duì)面的協(xié)商與溝通。另外，數(shù)字化技術(shù)可以對(duì)老年人的健康狀況進(jìn)行精準(zhǔn)定位，但對(duì)老年人的關(guān)懷、慰問與陪伴仍然離不開居委會(huì)的走訪與落實(shí)。

基于對(duì)淞南社區(qū)和榮華社區(qū)的調(diào)研，我們認(rèn)識(shí)到，以數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理，不能僅停留在追求以工具革新帶動(dòng)效率提升的賦能層面。數(shù)字技術(shù)可以賦能，但無法包辦一切?，F(xiàn)階段，社區(qū)數(shù)字治理在手段上要注重線上線下結(jié)合，用居民和居委會(huì)面對(duì)面深入交流和反復(fù)協(xié)商，彌補(bǔ)現(xiàn)階段數(shù)字技術(shù)有限賦能下的種種問題。

數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理的“最后一公里”，實(shí)際上是一種面向未來的社區(qū)治理模式的實(shí)踐探索。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為社區(qū)服務(wù)和民主協(xié)商提供了技術(shù)支持，使得居民享受的權(quán)利和履行的義務(wù)可以更加便捷和高效。

然而，在具體實(shí)踐層面，社區(qū)治理的“最后一公里”仍存在安全、公平、效能和效率等方面困境，衍生出了侵犯隱私加重、人文關(guān)懷減少、數(shù)字鴻溝加深等社會(huì)問題。由此可見，社區(qū)數(shù)字化治理的“最后一公里”，核心仍然是“人”。

效度之外，更重要的是治理的“溫度”。